II OSK 1398/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1270/14 odrzucającego skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1270/14 odrzucił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na podstawie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), wniosła sprzeciw wobec przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. kontroli w sklepie w P. przy ul. [...], zarzucając naruszenie w toku przeprowadzanej kontroli szeregu przepisów tej ustawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr[...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrola przeprowadzana była w dniu [...] czerwca 2014 r. w godzinach od 12:15 do 12:40 w sklepie położonym w P., a sprzeciw został wniesiony po zakończeniu kontroli w dniu [...] czerwca 2014 r. poprzez złożenie go w placówce pocztowej w Ł., zaś organ otrzymał sprzeciw w dniu [...] czerwca 2014 r. Ponieważ instytucja sprzeciwu wobec czynności organów kontrolnych służy wyłącznie wstrzymaniu czynności kontrolnych organu kontroli będących w toku, wniesienie sprzeciwu po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Powyższe przesądziło w ocenie Powiatowego Inspektora o tym, iż sprzeciw stał się bezprzedmiotowy i koniecznym było umorzenie postępowania. W powyższej decyzji zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w odwołaniu od powyższej decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 §1 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., naruszenie art. 84c ust. 9, ust. 5 i ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 112 k.p.a. i 126 k.p.a. i art. 79b u.s.d.g. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości, uznając że postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła Spółka K. Sp. z o.o., zarzucając podobnie jak w zażaleniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej bowiem żaden przepis nie przewiduje możliwości wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania, a przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidywały wyłącznie możliwość wydania postanowienia o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następstwie wniesienia w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 – dalej jako "u.s.d.g."), przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od określenia go przez organ jako decyzji o umorzeniu postępowania sprowadza się do odmowy rozpoznania wniesionego sprzeciwu ze względu na wniesienie go po zakończeniu czynności kontrolnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. nie należy do żadnej ze wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. Argumentując powyższe stanowisko, Sąd przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, w której stwierdzono, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przepisy prawa nie pozwalają na przyjęcie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy, to brak jest podstaw dla stwierdzenia, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji wydanej w tego typu sprawie może być wyeliminowana przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a) w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie; b) w postaci art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia; c) w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) w postaci art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu; b) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia; c) naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu; d) naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez podjęcie kontroli, mimo iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na rzecz skarżącego od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wniesiona na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. Rozstrzygnięcia te podjęto na skutek sprzeciwu wniesionego przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., w trybie art. 84c u.s.d.g. na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2014 r. w sklepie przy ul.[...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na postanowienia wydane na skutek sprzeciwu na czynności kontrolne, wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie możliwości kwestionowania przed sądem administracyjnym takich postanowień wypowiedział się NSA w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (opubl. w: ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525). Udzielając odpowiedzi na postawione pytanie NSA stwierdził, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Samo wprowadzenie na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia "postanowienie", oraz przyznanie na to postanowienie prawa do wniesienia zażalenia, jak również odesłanie w wąskim zakresie do stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Jeśli zatem postanowienia organów podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego i nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa, należało uznać wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ten akt za niedopuszczalne. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że skoro przepisy prawa nie pozwalają na przyjęcie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy, to brak jest także podstaw dla stwierdzenia, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji wydanej w tego typu sprawie może być wyeliminowana przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 749/08 [w:] CBOSA). W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej postanowienia nie mogą zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd zasadnie powołał się przy tym na uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., która znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje bowiem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Przyjęte w uzasadnieniu podjętej uchwały stanowisko o charakterze rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 84c u.s.d.g. implikowało zatem konieczność odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest bezzasadny. Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 52 § 1-3 P.p.s.a., gdyż wskazany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że konsekwencją przyjęcia przez sąd administracyjny, że nie jest on właściwy do rozpoznania sprawy, jest brak podstaw do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W związku z tym rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały tylko te spośród zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej, które miały znaczenie dla oceny zasadności podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Nie mają więc usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem koncentrują się w istocie na wykazaniu sprzecznych z prawem działań organów administracyjnych. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena tego postępowania z uwagi na brak dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcia wydawane w wyniku złożenia sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, opubl. w: ONSAiWSA 2008/2/23).