IV SA/Wa 806/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Ż. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń oddala skargę Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. - zaskarżoną skargą przez [...] S.A. z siedzibą w Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wezwania wymienionej skarżącej do usunięcia naruszeń. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa [...] wezwał [...] S.A. z siedzibą w Z. do usunięcia naruszeń, które polegały na prowadzeniu instalacji termicznego przekształcania odpadów bez pełnej zgodności z warunkami zawartymi w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r., przeniesionej na [...] S.A. z siedzibą w Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania [...] S. A. z siedzibą w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Środowiska uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2014r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Minister wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia bez odszkodowania z powodu eksploatowania instalacji z naruszeniem warunków tego pozwolenia, niezbędnym elementem jest wezwanie podmiotu prowadzącego instalację do usunięcia naruszenia w oznaczonym terminie. Wezwanie ma charakter czynności procesowej i ma na celu umożliwienie stronie dobrowolne dostosowanie się do wymagań bez potrzeby stosowania sankcji w postaci cofnięcia czy ograniczenia pozwolenia. Wezwanie powinno zostać dokonane pismem, a strona mogłaby je zakwestionować, zaskarżając decyzję kończącą postępowanie. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wezwania w sprawie usunięcia naruszeń. [...] S. A. z siedzibą w Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r. Podniosła, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister nie umorzył postępowania w całości, a jedynie w sprawie wezwania [...] S. A. z siedzibą w Z. do usunięcia naruszeń. W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że sprawy załatwia się pismem, co jest niezgodne z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a.]., uchylenie decyzji z tego powodu nastąpiło na niekorzyść skarżącego, czym organ naruszył art. 139 K.p.a. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał stanowisko doktryny (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy – Prawo Ochrony Środowiska, LEX 2011), w którym wskazuje się, że wezwanie do usunięcia naruszeń może nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżący powinien mieć możliwość odwołania się od decyzji o wezwaniu do usunięcia naruszeń, ponieważ decyzja o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia może mieć nadany rygor natychmiastowej wykonalności i gdyby decyzja okazała się wadliwa, rygor ten będzie rodził dla skarżącego niepowetowane skutki. Skarżący zauważył także, że doszło do naruszenia art. 35 K.p.a., ponieważ sprawa nie została załatwiona, a postępowanie należało umorzyć w całości. Błędne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organ odwoławczy nie uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) zwanej dalej "P.o.ś."], pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie, prócz czynności, do których dokonania organ zobowiązany jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dodatkowo organ zgodnie z art. 195 ust. 2 P.o.ś. przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie do usunięcia naruszeń winno przybrać formę decyzji, od której stronie przysługiwałoby odwołanie. Sądowi znany jest pogląd reprezentowany przez K. Gruszeckiego w komentarzu do art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska i zacytowany przez skarżącego we wniesionej skardze, jednakże Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. Zgodzić należy się z organem, że wezwanie do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia stanowi wyłącznie etap postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Podkreślić należy, że wezwanie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ma ono bowiem charakter incydentalny, stanowiący jeden z elementów zmierzających do wydania decyzji na podstawie art. 195 P.o.ś. W pierwszej kolejności z treści samej regulacji nie wynika, aby sprawa miała być załatwiana poprzez wydanie na tym etapie postępowania władczego rozstrzygnięcia. Z uwagi na zasadę legalizmu działania władzy publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.) kompetencji organu w tym zakresie nie można domniemywać. Jednocześnie należy podkreślić, że prawodawca w tym samym akcie prawnym zawarł odrębną instytucję z odwołaniem do formuły zakreślania konkretnego czasu na usunięcie przekroczenia (art. 367 ust. 1 – 3 P.o.ś.). W regulacji tej wskazano epressis verbis, że stosowne orzeczenie ma formę decyzji. Dlatego też a contrario racjonalny ustawodawca nie mógł w tym samym akcie prawnym przypadkowo pominąć kwestii określenia formy prawnej, w jakiej organ miałby wyrazić stanowisko co do wezwania do usunięcia naruszeń. Samo wezwanie, z mocy ustawy, nie kształtuje praw i obowiązków strony. Jego zasadność może być kwestionowana w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia. Dotyczy to wszelkich kwestii ujętych w wezwaniu, jak wskazanie faktycznego naruszenia stosownych wymagań, wyznaczenia stosownego terminu do usunięcia naruszania (szerzej por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 350/10). W tej sytuacji niezbędne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i w orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 774/07), w szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy sprawa ma cywilny charakter, wówczas można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie słusznie organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń, ponieważ w sprawie nie istniała przesłanka przedmiotowa, warunkująca prowadzenie postępowania, które powinno zostać zakończone decyzją administracyjną. Organ pierwszej instancji, działając w ramach postępowania o cofnięcie pozwolenia, niezasadnie wydzielił do odrębnego postępowania administracyjnego kwestię wezwania do usunięcia naruszeń. Wadliwe działanie organu nie może w szczególności tworzyć nowego stanu prawnego, w którym to wadliwe działanie implikowałoby zakończenie postępowania na podstawie art. 104 K.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia, innego niż na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w postępowaniu, w którym brak było przesłanki przedmiotowej, ponieważ, jak to wykazano wyżej, organ był zobowiązany jedynie do dokonania czynności procesowej wezwania do usunięcia naruszeń. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 35 K.p.a., który odnosi się wyłącznie do terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Podniesiony zarzut jest zatem o tyle chybiony, że nie odnosi się on do obowiązku załatwienia sprawy rozumianego jako wydanie rozstrzygnięcia, a jedynie reguluje kwestie terminów, których organ powinien przestrzegać przy załatwianiu spraw. Za zasadny nie może być uznany również zarzut naruszenia zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 K.p.a., ponieważ z argumentacji skargi wynika, że naruszeniem tej zasady jest każde działanie organu, które jest sprzeczne z interesem skarżącego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyeliminowanie z obiegu prawnego oczywiście wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, jednakże nie można przyjąć, by wyeliminowana decyzja była w jakikolwiek sposób bardziej korzystna dla skarżącego. Nadto, zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze procesowym, dotyczy jednego z etapów danego postępowania administracyjnego, nie zaś sprawy w sensie materialnym, w tym więc nie rozstrzyga o przedmiotowych prawach czy obowiązkach skarżącego. Nie można zatem mówić o wydaniu jej na niekorzyść strony odwołującej się. Ze skargi wynika, że skarżący chciałby i umorzenia całości postępowania administracyjnego, jak należy domniemywać – w przedmiocie cofnięcia albo ograniczenia pozwolenia, którego to postępowania zaskarżona decyzja nie rozstrzygała. Podobnie co do wyrażonej przez skarżącego obawy co do skutków decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Niemniej Sąd, będąc związany granicami sprawy, nie mógł ingerować w toczące się postępowanie administracyjne, mimo że ściśle związane z rozpatrywaną sprawą, to wykraczające poza granice sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.