II OSK 2424/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. U. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 655/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Inwestor – M. P. – w dniu [...] grudnia 2003 r. wystąpił do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokalu na parterze budynku przy ul. A. z handlowego na gastronomiczny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta G. pozwolił na zmianę sposobu użytkowania ww. lokalu. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła w dniu [...] marca 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa A. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej "k.p.a.") nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. GINB, po rozpoznaniu odwołań B. U. i M. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu, stanowisko organu uznające, iż postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej "prawo budowlane") przez Prezydenta Miasta G., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, odpowiadało postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie może przemawiać za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja prowadzi, w ocenie Sądu, do relatywizacji prawa, gdyż dopuszcza, w zależności od okoliczności, zastąpienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd przyznał rację skarżącej, że skoro ustawodawca przewidział różne tryby na uzyskiwanie dla określonych zamierzeń zgody właściwego organu, nie można ich stosować zamiennie. Ponadto Sąd wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1131 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), które w § 11 ust. 2 stanowiło, że jeżeli planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania tej decyzji jest niedopuszczalna. Przywołane regulacje prawne nie wymagają, w ocenie Sądu, wykładni, gdyż są jasne i precyzyjne. Nie można ich rozumieć inaczej niż jako zakaz wydawania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę. Sąd uznał, że mając tak jasną dyspozycję organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji rażącego, oczywistego naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie przez Prezydenta Miasta G. art. 71 ust. 1 zamiast art. 28 i art. 32 prawa budowlanego. Organ stopnia podstawowego winien był dokonać analizy przedstawionego projektu budowlanego i, stwierdzając potrzebę wydania pozwolenia na budowę, wezwać inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, co nakazywał § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie i przyjęcie, że organ w sposób dowolny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i przyjął możliwość zastąpienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor spełnił warunki do otrzymania pozwolenia na budowę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie sprostował, że chodzi o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez przyjęcie, że wydanie na podstawie art. 71 ust. 1 prawa budowlanego decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie może zastąpić obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy i stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie sprostował, że chodzi o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), pomimo że inwestor spełnił warunki formalne do uzyskania pozwolenia na budowę i istniała podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła również B. U., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 12 lutego 2016 r. zarzucono na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.: * naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rażące naruszenie prawa może być wyprowadzone z błędnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rażące naruszenie prawa może być stwierdzone mimo braku analizy oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych lub skutków gospodarczych jakie wywołała decyzja; - art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić niezależnie od czasu, jaki upłynął od dnia jej doręczenia; * naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do dowolnej oceny materiału dowodowego, przy czym Sąd nie wskazał na czym ta dowolność polegała; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez uznanie za zgodną z prawem sytuację, w której organ administracji publicznej konsekwencje własnych błędów "przerzuca" na stronę, co doprowadziło do uchylenia decyzji w sprawie, w której skarga powinna być oddalona. Odpowiedź na skargi kasacyjne złożyła pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. A., wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie kosztów od skarżących kasacyjnie. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. A. wniosła o uwzględnienie skarg kasacyjnych oraz o nie obciążanie Wspólnoty Mieszkaniowej ewentualnymi kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy w sprawie tej zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] grudnia 2003 r. w trybie art. 71 ust. 1 prawa budowlanego w sytuacji, gdy należało wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu I instancji i Sądu I instancji – podstawy takie zachodziły, zdaniem organu II instancji i skarżących kasacyjnie – nie. Organ II instancji uznał, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r., pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej, wydana została po przeprowadzeniu postępowania prowadzonego według przepisów normujących wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, uchybienie to nie powoduje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, a inwestor spełnił wszelkie warunki formalne, by otrzymać pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu I instancji, skoro przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji wyraźnie nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę dla robót, które zamierzał przeprowadzić inwestor, niedopuszczalne jest twierdzenie, że wystarczyło uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, które z uwagi na sposób przeprowadzenia postępowania niejako zastąpiło pozwolenie na budowę. Takie stanowisko prowadzi do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, prowadzone w trybie art. 71 prawa budowlanego, jest odrębne od postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, prowadzonego w trybie art. 28 i art. 32 tej ustawy. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie może zastąpić postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie w sposób oczywisty narusza obowiązujące prawo. W tej sytuacji uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno w powiązaniu z art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a., jak i z art. 71 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, podniesione w skardze kasacyjnej złożonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rażące naruszenie prawa może być wyprowadzone z błędnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podniesiony w skardze kasacyjnej B. U. Podkreślić wypada, że w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wskazano błędnej podstawy prawnej, lecz decyzję tę podjęto w nieprawidłowym trybie. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej B. U. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rażące naruszenie prawa może być stwierdzone mimo braku analizy oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych lub skutków gospodarczych jakie wywołała decyzja, stwierdzić należy, iż pomimo, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, to w istocie poprzestał na rozważaniach dotyczących oczywistości naruszenia prawa. Niemniej jednak, mając na uwadze, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 71 ust. 1 prawa budowlanego oraz w trybie art. 28 i art. 32 tej ustawy, to dwa odrębne, różniące się od siebie postępowania uregulowane w prawie budowlanym, uznać należy, że charakter tych przepisów wskazuje również na oczywistość naruszenia prawa, a racje ekonomiczne i skutki gospodarcze nie mogą prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym dotkniętej taką wadliwością decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe zarzut ten również nie mógł zostać uwzględniony. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić niezależnie od czasu, jaki upłynął od dnia jej doręczenia. Zauważyć wypada, że art. 156 § 2 k.p.a. nie wymienia punktu 2 art. 156 § 1, a przywoływany przez skarżącą kasacyjnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P46/13, nie mógł w realiach tej sprawy przesądzić o niemożności stwierdzenia nieważności rażąco naruszającej prawo decyzji. W wyroku tym wskazano, że zapadł on w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W powyższym wyroku Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Zauważyć wypada, że omawiany wyrok TK zapadł w sprawie, w której od wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upłynęło kilkadziesiąt lat, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta G. została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r., wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożono w dniu [...] marca 2014 r., decyzja organu I instancji została podjęta w dniu [...] sierpnia 2014 r., a decyzja GINB zapadła w dniu [...] grudnia 2014 r. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw również podniesione w skardze kasacyjnej B. U. zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, to uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazywanymi w tych zarzutach przepisami postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.