I SAB/Wa 226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] co do części tej nieruchomości określonej jako fig. B w granicach a, e, f, g, a planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do promesy z dnia [...] maja 1949 r., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PrezydentaW. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 kwietnia 2015 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga A. G., reprezentowanej przez adwokata, na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez J. S., w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r., o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 14 września 1948 r. J. S., dawny właściciel ww. nieruchomości, złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1951 roku, nr [...], Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J. S. przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu. Decyzją z [...] maja 1998 roku, nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1951 roku, nr [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Pismem z 9 października 2013 r. (data wpływu) pełnomocnik A. G. zwrócił się do Prezydenta W. o zajęcie stanowiska co do określenia za jaką część nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zostało przyznane odszkodowanie oraz wskazanie jakie dalsze kroki mają zostać podjęte przez Urząd w stosunku do pozostałej części nieruchomości odnośnie roszczeń podniesionych przez A. G. w poprzednich pismach w sprawie. Pełnomocnik A. G. powołał się w ww. piśmie na wyrok Sądu Apelacyjnego [...]. Pismem z dnia 25 października 2013 r. Prezydent W. poinformował pełnomocnika A. G., iż w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wynika to z funkcjonowania w obrocie prawnych orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1951 r. o odmowie dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu. Organ wskazał, iż w aktach administracyjnych brak jest wyroku Sądu Apelacyjnego w[...], który nie może stanowić przedmiotu oceny tut. Wydziału oraz zwrócił się o nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania A. G. wraz z dokumentacją świadczącą o tym, iż jest ona spadkobiercą/następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości. Pismem z 17 kwietnia 2014 r. (data wpływu) pełnomocnik A. G. nadesłał odpis pełnomocnictwa do działania w imieniu A. G. wraz z postanowieniem z [...] stycznia 2003 r. o nabyciu spadku po K. M. oraz odpisem wyroku Sądu Apelacyjnego [...]. Powołując się na powyższe dokumenty wniósł o podjęcie przez organ niezbędnych czynności w sprawie. W dniu 19 stycznia 2015 r. A. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej/użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., co do części tej nieruchomości określonej jako fig. B w granicach a, e, f, g, a planu sytuacyjnego będącego załącznikiem do promesy z [...] maja 1949 r. wydanej J. S., ówczesnemu właścicielowi nieruchomości. W uzasadnieniu ww. zażalenia wskazano, iż wniosek J. S. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu został rozpoznany przez organ jedynie w części zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem hip [...], którą obejmowała promesa, tj. terenu w granicach a, b, c, d, a (figura A) planu sytuacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione stwierdzając, iż wniosek dekretowy wniesiony przez poprzednika prawnego skarżącej został rozpoznany w całości. W ocenie Kolegium, fakt rozpoznania wniosku w części zostałby uzewnętrzniony w treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. a okoliczność wydania J. S. promesy z [...] maja 1949 r. pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem tego wniosku. W ocenie Kolegium, ww. promesa nie stanowi podstawy do wydania przedmiotowej decyzji. Skargę na bezczynność Prezydenta m. W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej co do części tej nieruchomości określonej jako fig. B w granicach a, e, f, g, a planu sytuacyjnego, będącego załącznikiem do promesy z [..] maja 1949 r. wydanej J. S., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wniosek z 14 września 1948 r. został rozpoznany przez organ wyłącznie w części zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem hip [...], którą obejmowała promesa, tj. terenu w granicach a, b, c, d, a (figura A) planu sytuacyjnego, na co wskazuje analiza treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z [...] maja 1998 r. oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]. Zdaniem skarżącej, kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zakres orzeczenia z [...] maja 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, a tym samym decyzji z dnia [...] maja 1998 r. stwierdzającej, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Ten sposób rozumowania zaprezentowany jest także w wyroku Sądu Apelacyjnego w [...], który z uwagi na tak pojęty zakres przedmiotowy decyzji odmawiającej J. S. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zasądził odszkodowanie na rzecz następcy prawnego poprzednich właścicieli nieruchomości wyłącznie w wysokości odpowiadającej części nieruchomości wskazanej w promesie. Skarżąca podniosła, iż pomimo podjętych działań zmierzających do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie orzeczenia co do nierozpoznanej części wniosku z dnia 14 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. (między innymi pismo skarżącej z dnia 9 października 2013 r. oraz pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r.), nie udało jej się uzyskać rozstrzygnięcia organu w tej sprawie. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w oznaczonym terminie oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, odmowa prawa własności czasowej orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1951 r. nie nastąpiła do części gruntu lecz do całej nieruchomości hipotecznej nr [...], o czym świadczy sentencja ww. orzeczenia - "odmawia dot. właść. J. S. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1998 r. stwierdził, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium, nie sposób uznać aby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej pozostał nierozpoznany chociażby w części. Prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć trzeba, że o bezczynności organu administracji w załatwieniu sprawy można mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "k.p.a.", o ile organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna jest to jednostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego i charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą szczególnie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie zaś informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych. W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym - zależnie od okoliczności sprawy - bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzja administracyjna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r. II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55). W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "1. artykuł 233 kpa wyraźnie wyłącza załatwienie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeżeli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). 2. Nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na uprawnienie organu administracji. Pismo takie oznacza uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. 3. Uchylenie się organu administracji państwowej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu ...". Pogląd wyrażony w powyższym postanowieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny sąd w niniejszym składzie podziela w całości. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż pismo Prezydenta W. z [...] października 2013 r. informujące skarżącą, iż w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa, przede wszystkim dlatego, że zostało podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie Prezydenta W. W przedmiotowej sprawie zaś rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Prezydent W. nie wywiązał się z powołanego obowiązku. W ocenie Sądu, skierowanie do strony pisma z dnia 25 października 2013 r. oznacza uchylenie się organu administracji publicznej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a to z kolei oznacza, iż organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, iż stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl artykułu 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż skarga na bezczynność Prezydenta W. jest w pełni uzasadniona. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], co do części tej nieruchomości określonej jako fig. B w granicach a, e, f, g, a planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do promesy z [...] maja 1949 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu – aczkolwiek naganna - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając wystąpienie tej przesłanki należy mieć na uwadze, iż choć niewątpliwie organ przekroczył w niniejszej sprawie terminy ustawowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego, to przekroczenie to, oceniane w kontekście powołanych wyżej okoliczności niniejszej sprawy, nie jest na tyle znaczne aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechę rażącego naruszenia prawa. Sąd nie był natomiast uprawniony do uwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż pozostaje to poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego wynikającej z art. 149 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.