VII SA/Wa 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Klasztoru Sióstr [...] (Klasztoru [...]) z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...], wydanym dnia [...]lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podał, że postanowieniem wydanym dnia [...]grudnia 2012 r. znak [...] odmówił wszczęcia na wniosek Klasztoru Sióstr [...]k "[...]" (Klasztoru [...]) z siedzibą w K. postępowania nadzorczego odnośnie decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2009r. Organ w uzasadnieniu podkreślił, iż stosownie do art. 16 k.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz sprawę, którą ona załatwi. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie komentowanej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna i stan faktyczny (Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269. LEX, 2010, wyd. III). Jak wynika z akt sprawy, w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], prowadzone było postępowanie z wniosku Klasztoru Sióstr [...] "[...]" (Klasztoru [...]) z siedzibą w K., które zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...]. W świetle powyższego organ uznał, że skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], której wzruszenia ponownie domaga się Klasztor Sióstr [...] "[...]" (Klasztor [...]) z siedzibą w K., była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przywołany fakt podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, z całą pewnością nie powoduje wyeliminowania z obiegu prawnego w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., jak również nie pozbawia jej waloru ostateczności. Innymi słowy, niezależnie od podjęcia przez Sąd w/w uchwały, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., w dalszym ciągu jest postępowaniem zakończonym funkcjonującą w obiegu prawnym ostateczną decyzją merytoryczną. To zaś jest obiektywną przesłanką bezwzględnie uniemożliwiającą wszczęcie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Podjęcie w/w uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym wypadku nie uprawnia organów administracji publicznej do ponownego rozpatrywania spraw, załatwionych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Klasztor [...] "[...]" (Klasztor [...]) z siedzibą w K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił organowi: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie istnieją przyczyny, dla których postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęta, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że skoro przedmiotowy wniosek dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to wykluczone jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej, a jednocześnie pominięcie, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują wyłączenia możliwości ponownego rozpoznania sprawy w szczególności w sytuacji, gdy w sprawie pojawiły się nowe, istotne okoliczności rzutujące na zgodność z prawem wydanego orzeczenia (którego oceny zgodności z prawem domaga się strona), podczas gdy we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. przytoczone zostały nowe fakty i okoliczności o istotnym i wiążącym organ znaczeniu dla sprawy, a zatem od strony przedmiotowej postępowanie to nie jest objęte res iudicata; 3) naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania, mimo iż oczywistym jest, że zaskarżona decyzja (tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) jest obarczona ciężką wadą powodującą jej nieważność, a ponadto (nawet gdyby przyjąć błędną koncepcję organu, zgodnie z którą żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych) poprzez zaniechanie przez organ wszczęcia postępowania z urzędu; 4) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r., podczas gdy decyzje te rażąco naruszają prawo, w szczególności poprzez udzielenie pozwolenia budowlanego w oparciu o nieważną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nadto naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten może zostać uruchomiony tylko w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana powyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia – od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tak więc należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, dlatego też w ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę, była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącego i zakończonym funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. W tym miejscu należy podkreślić, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Organ ponownie kontrolując decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi też dotyczyć przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan sprawy, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie są zasadne i nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.