II SAB/Wa 594/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej M. B. z dnia [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej, tj. wniosku zawierającego żądanie udostępnienia drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail skanów wszystkich umów zawartych na obsługę prawną przez Gminę [...] w 2014 i 2015 r. do dnia odpowiedzi na wniosek zawierających strony umowy, kwoty umowy i przedmiot umowy. W dalszej części skargi M. B. wskazała, iż w dniu [...] lutego 2015 r. organ przesłał wnioskowane umowy, które wcześniej zostały zanonimizowane, bowiem nie zawierają danych dotyczących wykonawców umów tym samym informacja ta jest właściwie bezużyteczna. Zdaniem skarżącej anonimizacja stron umowy jest nieuzasadniona, bowiem wyjawienie, że ktoś jest stroną umowy nie narusza tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Skarżąca podniosła, że organ udostępnił żądaną informację w sposób niepełny, mimo że jest w jej posiadaniu w całości, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, pozostaje zatem w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, podniósł, że przy piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. udostępnił skarżącej wnioskowaną przez nią umowę, tj. umowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz umowę z dnia [...] stycznia 2015 r. Jednak w stosunku do przesłanych umów zostały podjęte uprzednio czynności materialno-techniczne polegające na usunięciu z nich wyłącznie danych identyfikujących drugą stronę umowy, które podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), a które w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Takie stanowisko zostało też wskazane skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna bowiem wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. został rozpoznany przez organ pozytywnie i zostały udostępnione wnioskowane umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udostępnienia skanów umów zawartych na obsługę prawną przez Gminę w 2014 i 2015 r. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12), w tym umów o świadczenie usług prawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., IV SAB/Wr 113/11). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącą żądanie udostępnienia skanów umów zawartych na obsługę prawną Gminy stanowiło bezspornie żądanie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady organ miał obowiązek jej udostępnienia. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek skarżącej przesłał wnioskowane umowy dokonując jednak anonimizacji w zakresie danych dotyczących strony umowy, a więc podmiotu, z którym gmina zawarła przedmiotowe umowy, powołując się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy i ochrony danych osobowych. W tym miejscu wyjaśnienia zatem wymaga, że w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie zawiera definicji tajemnicy przedsiębiorcy, jednak zastosowanie znajduje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się zatem takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione. Możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy w relacjach z jednostkami samorządu terytorialnego jest jednak ograniczona. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że gmina jest jednostką sektora finansów publicznych (jak to wynika z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza zatem zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi zatem wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia. Jak zauważył tut. Sąd w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 50/14 w przypadku umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji nie jest wystarczające powołanie się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązującą klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy, będącą efektem samego tylko "życzenia zleceniobiorcy". O ile podmiot zobowiązany ma prawo odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prawnie dopuszczoną tajemnicę, to jednak odmowa ta musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że podmiot zobowiązany – Wójt Gminy [...] nie udzielił żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r., ani nie odmówił udostępnienia informacji publicznej z zachowaniem właściwej ustawowo wymaganej formy, co czyni zasadnym zarzut skargi pozostawania organu w bezczynności, gdyż nie czyni zadość żądaniu wnioskodawczyni. Końcowo należy również ustosunkować się do twierdzeń Wójta Gminy [...] zawartych w odpowiedzi na skargę, w której organ z kolei tłumaczy nieudostępnienie zawartych umów ochroną danych osobowych i prywatnością osób fizycznych. W ocenie tut. Sądu ta podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem żądania jest treść umowy zawartej przez Gminę z podmiotem gospodarczym, finansowanej ze środków publicznych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w chwili wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku, z tego względu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta [...] do załatwienia wniosku w określonym terminie, jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zarzucana bezczynność organu nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy, lecz wynikała z udzielenia żądanej informacji publicznej w sposób niepełny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.