I OSK 3062/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 595/15 o odrzuceniu skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 595/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę E. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", kategorii spraw. Przetargi na zbycie nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Art. 40 ust. 5 tej ustawy stanowi, że uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił również, że zaskarżanie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na sprzedaż nieruchomości zostało uregulowane w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490). W poszczególnych jednostkach redakcyjnych tego paragrafu wskazano na sposób wnoszenia skargi, termin jej rozpoznania, możliwe rozstrzygnięcia procedury skargowej, a także sposób ich publikacji. Jednakże rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a., a w szczególności, nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Skutkiem zaś tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Podkreślono także, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła E. Spółka z o.o. z siedzibą w K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień, a które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w dyspozycji normy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy Wojewódzkie Sądy Administracyjne są powołane do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o normy powszechnie obowiązujące (m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Rady Ministrów) i dotyczy praw i obowiązków strony skarżącej z zakresu prawa publicznego, a nie tylko prawa prywatnego; 3) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i odrzucenie skargi; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia postanowienia Sądu co do podjętego rozstrzygnięcia, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wystarczającego stanowiska co do przyczyn uznania, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; a ponadto: 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony skarżącej możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej legalności i merytorycznej zasadności zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa o uznaniu za niezasadnej skargi na czynności związane z przeprowadzeniem w dniu 10 marca 2015 r. przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości, nie znajduje się w tym katalogu. W szczególności nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego, czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu. Podkreślić należy, że w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego". Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia z dnia 16 czerwca 2015 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Biorąc pod uwagę, iż stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego jest prawidłowe, to również nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 45 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).