I OSK 3305/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 350/15 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 350/15 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w kwocie 240 zł podwyższone o kwotę 55,20 zł stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. zwanej dalej jako "u.p.s.") nie przyznał J.W. pomocy finansowej na zakup żywności w wysokości [...] zł, na zakup biletu sieciowego MPK w wysokości [...] zł i zasiłku okresowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, od dnia [...] maja 2014 r. zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, w miesiącu wrześniu 2014 r. nie posiadał żadnych dochodów, w związku z czym zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. kwalifikuje się do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Organ administracji wyjaśnił również, że skarżący jest osobą dyspozycyjną ma doświadczenie zawodowe m.in. w charakterze pracownika magazynowego i złotnika, posiada uprawnienia do obsługi wózków widłowych. Organ administracji zaznaczył też, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przyznał skarżącemu pomoc na zakup biletu MPK w kwocie [...] zł, bowiem jak twierdził skarżący posiadanie takiego biletu pozwoliłoby mu na aktywne poszukiwanie pracy i osobisty kontakt z potencjalnymi pracodawcami, jednak do dnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2014 r. skarżący skontaktował się tylko z jednym pracodawcą. W dalszej części uzasadnienia organ administracji wskazał, że skarżący zobowiązał się w kontrakcie socjalnym z dnia [...] września 2014 r. do kontaktu z pracownikiem socjalnym jeden raz w tygodniu celem otrzymywania aktualnych ofert pracy oraz przedstawienia działań podejmowanych w zakresie poszukiwania pracy. W okresie od dnia [...] września 2014 r. do dnia sporządzenia decyzji skarżący nie stawił się w MOPR celem rozmowy z pracownikiem socjalnym, telefonicznie przekazując jedynie informację o niemożliwości stawienia się wynikającej z wizyty u prawnika. W dniu [...] października 2014 r. skarżący złożył oświadczenie, że w dniach [...] września 2014 r. - [...] października 2014 r. nie poszukiwał pracy z powodu załatwienia spraw sądowych. Organ administracji zaznaczył, że w dniach [...] września 2014 r. - [...] października 2014 r. skarżący skontaktował się z zaledwie 7 pracodawcami, w tym jedynie z jedną osobą spotkał się osobiście. Ponadto tylko raz zgłosił się do pracownika socjalnego w celu zapoznania się z ofertami pracy i było to w dniu zawarcia kontraktu socjalnego. W ocenie organu I instancji skarżący pozornie poszukuje zatrudnienia celem otrzymania świadczeń finansowych, na co dowód stanowią notatki z poszukiwania pracy. Skarżący nie przejawia szczególnego zaangażowania w poprawę własnej sytuacji życiowej, nie poszukuje aktywnie zatrudnienia, nie wykorzystuje wszelkich sposobów na podjęcie pracy i posiadanie własnego źródła dochodu. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji, iż ten wadliwie ustalił stan faktyczny. Zaznaczył, że bierze udział w stałym programie aktywizacji zawodowej prowadzonej przez Stowarzyszenie P. w P., okresowo sprawdzając oferty pracy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 38 i 39 u.p.s. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., jednak nie uzasadnia to automatycznie przyznania wnioskowanych świadczeń. Ocena podstaw przyznania zasiłków celowych musi uwzględniać cele i zadania pomocy społecznej. Odmowę przyznania zasiłków może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także odmowa podpisania czy zerwanie kontraktu socjalnego. Organ odwoławczy wskazał, że podpisując kontrakt socjalny skarżący zobowiązał się do pobierania ofert pracy z agencji pośrednictwa pracy (min. 2 agencje), odbierania raz w tygodniu od pracownika socjalnego w godzinach pracy jego dyżurowania aktualne oferty pracy oraz do prowadzenia notatek z poszukiwania pracy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu istotnym w sprawie jest, że pomiędzy zawarciem kontraktu socjalnego, a złożeniem przedmiotowego wniosku minęły zaledwie 2 tygodnie. W tym czasie skarżący nie wywiązywał się z przyjętych zobowiązań - nie odbierał ofert pracy z agencji pracy, tymczasowych ani od pracownika socjalnego. Zawarte w "Notatach z poszukiwania pracy" wykazy podejmowanej działalności świadczą zdaniem organu odwoławczego o braku jakiegokolwiek zaangażowania w poszukiwanie pracy. Skarżący wskazał bowiem, że w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. wykonał zaledwie 7 telefonów w sprawie pracy, zaledwie raz udał się do potencjalnego pracodawcy i tylko w jednym przypadku zdecydował się na złożenie CV. Co więcej po dniu [...] września 2014 r. skarżący nie stawił się u pracownika socjalnego celem omówienia efektów poszukiwania pracy i pobrania ofert pracy. Taka postawa w ocenie organu odwoławczego uzasadnia uznanie, że skarżący nie jest zaangażowany w poprawę własnej sytuacji życiowej. Skoro skarżący jest osobą bezrobotną i dyspozycyjną, to poszukiwanie pracy we własnym zakresie oraz kontakt z pracownikiem socjalnym jeden raz w tygodniu nie wiąże się dla skarżącego z żadnymi niedogodnościami czy trudnościami. Brak aktywności w poszukiwaniu pracy nie może być usprawiedliwiony tym, że skarżący był zaangażowany w obronę własnych spraw w postępowaniach sądowych, bowiem nie sposób przyjąć, że czynności te wykluczały jakąkolwiek aktywność w poszukiwaniu pracy w okresie 2 tygodni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucił organowi administracji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zaznaczył, że brał osobisty udział w programie Centrum I. w P. Nie jest prawdą, iż w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. wykonał zaledwie 7 telefonów w sprawie pracy, bowiem w tym okresie podejmował działania w celu znalezienia pracy m.in. poprzez Stowarzyszenie P. w P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 350/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynika, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w przepisie art. 8 ust. 1 u.p.s. Z kolei z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 39a ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego. Sąd przyznał, że bezspornym w sprawie jest, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego, podkreślił jednak, że nawet spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza, że organ miał obowiązek przyznania skarżącemu wnioskowanych zasiłków. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego, jak i zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że to organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związanej z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Sąd wyjaśnił, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Na poparcie powyższych twierdzeń Sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Ponadto art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd wskazał, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 u.p.s.). Sąd przypomniał, że skarżący podpisując w dniu [...] września 2014 r. kontrakt socjalny zobowiązał się m.in. do pobierania ofert pracy z minimum 2 agencji pośrednictwa pracy, odbierania 1 w tygodniu od pracownika socjalnego ofert pracy, prowadzenia notatek z poszukiwania pracy. Wniosek o przyznanie zasiłków skarżący złożył już [...] października 2014 r., a więc po 19 dniach od podpisania kontraktu, jednakże z akt sprawy nie wynika aby w okresie tym odbierał oferty pracy od pracownika socjalnego, do czego zobowiązał się w kontrakcie socjalnym. Sąd podkreślił, że wprawdzie z akt nie wynika też, czy pracownik miał jakiekolwiek oferty pracy dla skarżącego, niemniej jednak obrazuje to brak zainteresowania skarżącego współpracą, do której się zobowiązał. Ze znajdujących się w aktach sprawy notatek z poszukiwania pracy wynika, że w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. tylko siedmiokrotnie kontaktował się z potencjalnym pracodawcą. Ponadto odnosząc się do złożonego ze skargą zaświadczenia Stowarzyszenia P., Sąd zaznaczył, że skoro wynika z niego, iż skarżący w każdy czwartek (w okresie od maja do września, a więc w znacznej mierze przed zawarciem kontraktu) bywał w tym biurze i odbierał po 10 ofert pracy, natomiast nie wynika już z niego jakikolwiek fakt podjęcia starań celem podjęcia zatrudnienia, to uzasadnione jest stanowisko organu, że poszukiwanie pracy miało charakter fikcyjny. Ponadto ze złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] października 2014 r. wynika, iż wstrzymał się on na okres 2 tygodni od poszukiwania pracy z powodu spraw sądowych i wizyt u radców prawnych. Zdaniem Sądu trudno jednak uznać, że sprawy te, aż tak pochłaniały czas skarżącego, aby w okresie tym nie mógł chociażby spotkać się z pracownikiem socjalnym. Sąd uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego bowiem na wszystkie te okoliczności zwrócił uwagę organ administracji w uzasadnieniu decyzji. Zaznaczył też, że w dniu podpisania kontraktu socjalnego skarżący uzyskał wykaz agencji pośrednictwa, witryn internetowych gdzie można znaleźć oferty pracy oraz miejsc gdzie można bezpłatnie korzystać z internetu i ogłoszeń prasowych. Za prawidłowe uznał wskazanie organu, że skarżący wykazał bierną postawę w poszukiwaniu pracy, a podjęte przez niego działania w sposób usprawiedliwiony uznał, za fikcyjne, nie mające na celu poprawy sytuacji życiowej skarżącego, a podejmowane jedynie w celu uzyskania kolejnych zasiłków z pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego dochodu, a jedynie ma stanowić pomoc w celu poprawy sytuacji życiowej. Od beneficjenta tej pomocy zależy więc, czy ją wykorzysta. Zwrócił też uwagę, że skarżący nie został pozbawiony pomocy ze strony organów pomocy społecznej, o czym świadczy np. podjęta decyzja o przyznaniu mu decyzją z dnia [...] września 2014 r. pomocy finansowej na zakup biletu MPK w kwocie [...] zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowiona w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego, która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9 i 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na podtrzymaniu stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., wydanego z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. i to pomimo podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2014 r., jak i w skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniesionej do WSA w Poznaniu zarzutów, że: - organ odmawiający przyznania zasiłków dokonał błędnych i niewłaściwych ustaleń co do okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń poczynionych co do sytuacji życiowej skarżącego, jego postawy, spełnienia przez niego wymogów ustawowych do przyznania wnioskowanych świadczeń, zaangażowania skarżącego w poszukiwaniu pracy; - organ odmawiający przyznania zasiłków oparł całe postępowanie wyłącznie o sporządzone przez pracownika socjalnego J.N. notatki służbowe, z pominięciem dokumentów przedłożonych przez skarżącego, a także uniemożliwiając mu ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału, przy czym dokonując oceny istnienia podstaw prawnych dla przyznania konkretnych świadczeń, organ nie wziął pod uwagę, że notatki na których oparł rozstrzygnięcie obejmują swym zakresem ustalenia, wydarzenia oraz przywoływane okoliczności, pochodzące z okresu znacznie dłuższego niż ten, który powinien stanowić podstawę ewentualnego przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń; - organ nie wziął pod uwagę, że wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o zasiłek celowy w postaci np. kwoty [...] zł na zakup biletu sieciowego MPK, ocenione negatywnie przez organ z uwagi na zawarcie "dopiero co" kontraktu socjalnego (w okresie dwóch tygodni od zawarcia kontraktu socjalnego), powinno zostać ocenione także z uwagi na wynikający z art. 39 a ust. 1 u.p.s., (który to przepis nie został w ogóle wzięty przez organ pod uwagę w niniejszej sprawie), cel jego przyznania, przy czym realizacja kontraktu socjalnego w sposób pożądany przez organ, tj. polegający m.in. na osobistym składaniu dokumentów aplikacyjnych u potencjalnych pracodawców, uzasadniała przyznanie wnioskowanych środków; - organ uznał, iż zawarty przez skarżącego w dniu [...] września 2014 r. kontrakt socjalny, nie był wykonywany, mimo iż ocena realizacji kontraktu miała nastąpić dopiero na dzień [...] października 2014 r., przy czym kontrakt przewidywał możliwość modyfikacji jego postanowień, a zatem na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r., opartej na uznaniu kontraktu socjalnego za niewykonany, organ nie posiadał wiedzy czy kontrakt ten był w rzeczywistości nie wykonany; - organ pominął ustalenia, że wniosek skarżącego o zasiłek celowy i okresowy, uzasadniony był w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, w tym w szczególności na zakup żywności; - organ nie dokonał wyczerpującego zebrania oraz wszechstronnego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności, nie ustalił, czy kontrakt socjalny, którego okres obowiązywania upływał dopiero w dniu [...] października 2014 r. został uznany za niewykonany przez pracownika socjalnego, czy pracownik socjalny miał w ogóle dla skarżącego jakiekolwiek oferty pracy, ponad oferty mu przekazane przy pierwszym spotkaniu, nie dokonał wysłuchania skarżącego w zakresie ustalenia powodów złożenia tylko dwóch CV, które to przyczyny mogły wynikać z nieaktualności przekazanych przez pracownika socjalnego ofert pracy, nie wysłuchania skarżącego celem ustalenia czy dokonywał on aktywnego poszukiwania pracy w innych agencjach pośrednictwa pracy jak również za pośrednictwem internetu czy ogłoszeń prasowych; - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uznał zgromadzony w sprawie przez organ materiał dowodowy za wyczerpujący, pomimo iż sam w treści rozważań poczynił uwagę, że nie wszystkie okoliczności faktyczne zostały przez organ ustalone, przy czym byłyby to okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego, a zatem zaniechanie ich ustalenia, skutkuje co najmniej naruszeniem art. 8 k.p.a. Powyższe naruszenia, spowodowały nakreślenie obrazu skarżącego, jako osoby nie poszukującej aktywnie pracy, a podzielone następnie bez ich krytycznej weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skutkowały uznaniem za zasadną na podstawie art. 4 u.p.s. odmowę przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. 2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 39 a ust. 1 u.p.s., a nadto niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 4 ustawy, a nadto niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ustawy, przy czym: a) naruszenie art. 39 a ust. 1 u.p.s., polegało na jego niezastosowaniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec okoliczności faktycznych sprawy, przemawiających za koniecznością jego zastosowania w sytuacji, gdy skarżący zawnioskował o przyznanie zasiłków celowych w trakcie obowiązywania kontraktu socjalnego, a wnioskowane kwoty zasiłków celowych wskazywały na ich niezbędność dla wykonania kontraktu socjalnego w sposób wynikający z oczekiwań organu; b) naruszenie art. 4 u.p.s. polegało na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu polegającym na dokonaniu istnienia podstaw dla jego zastosowania, w oparciu o zbyt wąskie ustalenia, że skoro skarżący nie stawił się u pracownika socjalnego, to nie współdziałał on w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, a tym samym, że zaistniało w jego przypadku "nie współdziałanie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej", pomimo złożonych przez skarżącego w tym zakresie wyjaśnień oraz przedłożonych dokumentów, w tym także oświadczenia o przyczynach uniemożliwiających stawienie się u pracownika socjalnego, wynikających z podejmowania działań mających na celu nie pogarszanie się dalsze jego sytuacji życiowej i finansowej, a także całokształtu sytuacji życiowej skarżącego i jego dotychczasowej postawy; c) naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 u.p.s., polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu w zw. z art. 4 ww. ustawy, który to przepis art. 4, powinien być wobec przesłanek oraz celu przyznania świadczenia okresowego, jak również spełnienia przez skarżącego przesłanek dochodowych, rozpoznany przez organ w szerszym aspekcie niż tylko zarzucone skarżącemu nie wykonanie kontraktu socjalnego przed upływem okresu jego obowiązywania, przez odmowie przyznania. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r. w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi J. W. i przyznanie skarżącemu wnioskowanych świadczeń pieniężnych; 2/ w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istnieją przesłanki do wydania przez Sąd orzeczenia w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wniosła o wydanie orzeczenia stwierdzającego przyznanie skarżącemu dochodzonych zasiłków celowych i okresowego; 3/ rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4/ orzeczenie o przyznaniu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu wywołanym wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, 5/ przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego opisała stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Podkreśliła, że wszelkie ustalenia organ administracji poczynił wyłącznie w oparciu o notatki służbowego pracownika MOPR – J. N., która w notatkach tych opisywała wydarzenia czy też twierdzenia skarżącego odnoszącego się do wymogów pracy, które pochodziły z różnych okresów ze współpracy ze skarżącym. Nadto, organ nie dał skarżącemu możliwości ustosunkowania się do wniosków zawartych w notatkach służbowych pracownika socjalnego, jak również nie dokonał innych koniecznych dla rozpoznania zasadności wniosku skarżącego z [...] października 2014 r. ustań, celem wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym ustalenia, czy skarżący wykonał czy nie kontrakt socjalny, czy kontaktował się z pracownikiem socjalnym celem uzgodnienia innych terminów wizyt, czy pracownik socjalny miał w tym okresie, gdy skarżący nie mógł stawić się w urzędzie, jakiekolwiek inne oferty pracy, czy dla spełnienia oczekiwań organu związanego z osobistym składaniem CV, wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na doładowanie biletu komunikacji miejskiej z uwagi na obowiązywanie kontraktu socjalnego był uzasadniony, jaka była ogólna postawa skarżącego - czy do czasu niemożności poszukiwania pracy w okresie od [...] października 2014 r., skarżący w sposób aktywny współdziałał z organem w poszukiwaniu pracy, czy po [...] października 2014 r. do [...] października 2015 r., tj. do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez Prezydenta Miasta P., skarżący w sposób aktywny przystąpił do poszukiwania pracy. Powyższe wątpliwości, nie usunięte przez organ, jak również nie dostrzeżony w toku zaskarżania decyzji z dnia [...] października 2014 r., zostały pominięte, ze szkodą dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Stosownie do treści art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Norma art. 11 ust. 2 u.p.s. została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za niezasadny należy przede wszystkim uznać zarzut wskazujący, że postępowanie administracyjne oparte zostało wyłącznie o sporządzone przez pracownika socjalnego notatki służbowe. Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. obowiązek sporządzenia protokołu dotyczy każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże, stosownie do art. 72 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. W związku z powyższym, nie można podzielić poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, że dokonanie w analizowanym stanie faktycznym wiążącego ustalenia faktycznego na podstawie notatek urzędowych pracownika organu pomocy społecznej, stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji, a za nimi Sąd I instancji, dokonały rzetelnych ustaleń faktycznych na podstawie całości akt sprawy, nie ograniczając się jedynie do treści wskazanych notatek urzędowych. Powyższe ustalenia dotyczące biernej postawy skarżącego w poszukiwaniu pracy, a tym samym wypełnianiu kontraktu socjalnego, skutkowały odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie kontrakt socjalny jest jednym z instrumentów pracy socjalnej. Wskazuje osobie kierunki działań umożliwiających wyjście z trudnej sytuacji, mobilizuje do własnej aktywności, wzmacnia wiarę we własne siły, zapewnia możliwość korzystania z potrzebnego doradztwa lub szkoleń oraz pomocy finansowej, jak również określa sposób wsparcia działań beneficjenta przez pracownika socjalnego. W swojej formie kontrakt jest sprecyzowanym zapisem zobowiązań dwóch stron, (pracownika socjalnego, reprezentującego daną instytucję, i klienta pomocy społecznej). By wypełniał on swoje zadanie, w jego tworzenie muszą być jednocześnie zaangażowani: klient pomocy społecznej oraz pracownik socjalny. Osiągniecie celów zapisanych w kontrakcie jest możliwe wyłącznie w wyniku samodzielnych działań klienta wspieranych przez pracownika socjalnego. Klient pomocy staje się aktywnym podmiotem odpowiedzialnym za opracowanie scenariusza wyjścia z trudnej sytuacji socjalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2902/14). Ze skarżącym zawarto kontrakt socjalny zobowiązujący go do określonego zachowania (wobec uznania, że skarżący jest osobą dyspozycyjną, ma doświadczenie zawodowe m.in. w charakterze pracownika magazynowego, posiada uprawnienia do obsługi wózków widłowych) mającego na celu wyjście skarżącego z bezrobocia. Skarżący zobowiązał się m.in. do pobierania ofert pracy z minimum 2 agencji pośrednictwa pracy, odbierania 1 w tygodniu od pracownika socjalnego ofert pracy, prowadzenia notatek z poszukiwania pracy. Kontrakt socjalny podpisany został [...] września 2014 r., natomiast do dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłków skarżący ([...] października 2014 r., a więc po 19 dniach od podpisania kontraktu) skarżący nie odbierał oferty pracy od pracownika socjalnego, do czego zobowiązał się w kontrakcie socjalnym. Ze znajdujących się w aktach sprawy notatek z poszukiwania pracy wynika, że w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. tylko siedmiokrotnie kontaktował się z potencjalnym pracodawcą. Ponadto ze złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] października 2014 r. wynika, iż wstrzymał się on na okres 2 tygodni od poszukiwania pracy z powodu spraw sądowych i wizyt u radców prawnych. Słuszne było wskazanie Sądu I instancji, że trudno uznać, że sprawy te, aż tak pochłaniały czas skarżącego, aby w okresie tym nie mógł chociażby spotkać się z pracownikiem socjalnym. Nie zmienia powyższego argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że kontrakt socjalny należy oceniać na koniec jego obowiązywania tj. [...] października 2014 r. Wobec złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc społeczną po 19 dniach od podpisania kontraktu socjalnego właśnie ten okres był miarodajny do oceny zaangażowania skarżącego w poszukiwanie pracy. Skarżącemu stworzono warunki do systematycznego poszukiwania pracy, jednak skarżący nie odbierał ofert pracy od pracownika socjalnego, a jego zaangażowanie w sprawę było minimalne. Jak powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 39 a u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji kontraktu socjalnego. Powyższy przepis ma charakter uznaniowy, od uznania organu administracji - w zależności od oceny postawy wnioskodawcy - zależy zastosowanie powyższego przepisu. W rozstrzyganej sprawie, skoro skarżący nie realizuje kontraktu socjalnego, to w konsekwencji nie może być mu przyznany zasiłek celowy związany z realizacją takiego kontraktu. Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji dokonał zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. prawidłowej kontroli, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji, bowiem jest ona zgodna z art. 39 ust. 1 i 2 w zw. art. 4, art. 8 i art. 11 u.p.s. i stosując przepis art. 151 p.p.s.a. zasadnie oddalił skargę, nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).