I OSK 1564/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Nędza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 128/13 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy Nędza w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 128/13 zobowiązał Wójta Gminy Nędza do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: J.S. w dniu 26 listopada 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy Nędza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podał, że w dniu [...] listopada 2013 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", nagrań dźwiękowych z sesji Rady Gminy Nędza z okresu od stycznia 2013 r. do listopada 2013 r. (ze wskazaniem konkretnych dat sesji). Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. organ odpowiedział, że na mocy Statutu Gminy Nędza nagranie przechowywane jest do czasu przyjęcia protokołu z obrad z poprzedniej sesji. Skarżący podniósł, że z sesji Rady Gminy z dnia 28 października i 12 listopada 2013 r. nagrania fizycznie istnieją, gdyż protokoły z tych sesji nie zostały zatwierdzone i przyjęte, więc organ co najmniej z tych sesji powinien udostępnić pliki dźwiękowe. Zaznaczył również, że organ nie przedłożył żadnego dowodu na likwidację wcześniejszych nagrań z sesji, gdyż taka czynność nie miała dotychczas miejsca. Tym samym należy przyjąć, że nagrania z poprzednich sesji również fizycznie istnieją. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nędza wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie nagrań dźwiękowych sesji rady gminy w orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa stanowiska. Według jednego z nich wskazane nagrania uznaje się za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p., natomiast według drugiego, nie stanowią one informacji publicznej, a "zapisy magnetofonowe stanowią jedynie środek pomocniczy do sporządzenia protokołu pisemnego". W takich przypadkach dopiero pisemny protokół stanowi informację publiczną. Organ wskazał, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 14/10, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Organ powołał się również na przepisy Statutu Gminy Nędza uchwalonego uchwałą Rady Gminy Nędza z dnia 20 stycznia 2003 r. nr V/37/2003 (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2003 r. Nr 11 poz. 404 ze zm.), powoływanego dalej jako "Statut", w myśl których Sekretarz Gminy w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady sporządza z każdej sesji protokół oraz że przebieg sesji może być nagrywany, a nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. W Statucie brak jest natomiast postanowień regulujących utrwalanie i przechowywanie przedmiotowych nagrań oraz zasad ich gromadzenia w systemie kancelaryjnym Urzędu Gminy Nędza. Na tej podstawie wywodzono, że nagrania dźwiękowe sesji, są jedynie materiałem pomocniczym do sporządzenia pisemnego protokołu i nie stanowią informacji publicznej. Taką informacją jest natomiast pisemny protokół sesji i ten dokument podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżący został poinformowany, że informację publiczną stanowi protokół sesji Rady Gminy, a także o zasadach udostępnienia tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w art. 6 u.d.i.p. ma przy tym jedynie charakter przykładowy, wobec czego uznać należy, że wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Do wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotów niewątpliwie należą organy gminy, a więc także rada gminy. Rada gminy obraduje na sesjach, zatem nie ulega żadnej wątpliwości, że przebieg sesji rady stanowi informację o działalności tego organu, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów, a więc i do posiedzeń rady gminy. Prawo to znalazło swoje normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i 19 u.d.i.p. i jest realizowane poprzez wstęp na posiedzenia organów i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Sąd uznał, że skoro w ww. przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady, a więc o ile nagrania te zostały formalnie sporządzone. Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonane czynności rady, a zatem jest przejawem działalności kolegialnego organu. Wobec tego Sąd przyjął, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady zapisane na nośniku w postaci, m.in. taśmy magnetofonowej, stanowi zatem informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych, w tym przypadku wyłącznie do protokołu z sesji. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami statutu Gminy Nędza (§ 50 ust. 2) przebieg sesji może być nagrywany, co oznacza, że nagrania takie są formalnie sporządzane, a zatem posiadają walor nośnika informacji publicznej. Prawo do informacji realizuje się natomiast m.in. poprzez dostęp do materiałów z posiedzenia tego organu, a więc i do nagrań, bez względu na okoliczność, w jakim celu nagranie to organ wykonał. Nie stanowi zatem usprawiedliwienia dla odmowy udostępnienia tej informacji podnoszona okoliczność, że nagrania te stanowią wyłącznie materiał pomocniczy do sporządzenia pisemnego protokołu i z tego powodu nie są informacją publiczną. Natomiast kwestia, że nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji (§ 50 ust. 2 statutu), może mieć znaczenie w przypadku żądania informacji w formie dostępu do tego nagrania, gdy zostało ono już skasowane po przyjęciu protokołu. Wówczas organ nie dysponując taką informacją z oczywistych względów nie ma obowiązku jej udostępnienia. Sąd podał, że jeżeli posiedzenie rady zostało formalnie utrwalone w formie nagrania dźwiękowego, to brak jest podstaw, aby materiału dokumentującego przebieg posiedzenia rady gminy w tej formie nie udostępnić, skoro świadczy on o działalności tego organu. Stanowi on bowiem informację o treści posiedzenia tego organu, a zatem jest informacją publiczną. Co więcej, do czasu sporządzenia protokołu z sesji oraz jego zatwierdzenia materiał ten jest jedyną dostępną formą udokumentowania przebiegu obrad rady, a jego udostępnienie realizuje prawo do informacji publicznej określone w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, sporządzenie oraz udostępnienie protokołu z sesji rady gminy nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia materiałów audiowizualnych sporządzonych z takiej sesji, gdyż te, w przeciwieństwie do protokołu, rejestrują w pełni obrady tego organu. Przeciwny pogląd nie znajduje uzasadnienia w treści art. 19 u.d.i.p., w myśl którego organ sporządza i udostępnia protokół obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiał rejestrujący w pełni obrady organu. Skoro zatem nagrania dźwiękowe z sesji Rady Gminy Nędza stanowią nośnik informacji publicznej, to organ powinien je udostępnić w formie i w sposób wskazany we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas organ powinien zastosować tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli natomiast organ nie dysponuje takimi nagraniami za okres określony we wniosku, powinien o tym wprost powiadomić wnioskodawcę. Obowiązek udzielenia informacji ciąży bowiem na podmiocie zobowiązanym tylko wówczas, gdy informację taką posiada. Tymczasem organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w żądanej we wniosku formie, nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również nie powiadomił wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanych nagrań za wskazane we wniosku okresy. Powyższe postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. W tej sytuacji koniecznym stało się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie dopatrzył się natomiast w bezczynności rażącego naruszenia prawa, gdyż organ zareagował na wniosek skarżącego, a bezczynność w zakresie informacji publicznej wynikła z błędnej oceny co do realizacji żądania. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. wniósł Wójt Gminy Nędza, reprezentowany przez r.pr. G. G., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. polegające na uznaniu, że nagranie dźwiękowe sesji Rady Gminy Nędza, o którym mowa w § 50 Statutu stanowi informację publiczną; 2. § 50 ust. 2 Statutu polegające na przyjęciu, że nagrania dźwiękowe sesji Rady Gminy Nędza są w sposób sformalizowany sporządzane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowe nagrania nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Nagrania takie nie funkcjonują przy tym w systemie kancelaryjnym Urzędu Gminy Nędza, jako sposób dokumentowania i utrwalania przebiegu sesji rady gminy. Takim dokumentem jest wyłącznie pisemny protokół z sesji. Wymogi formalne tego protokołu określone zostały w § 51 Statutu, natomiast sposób zgłaszania uwag i zastrzeżeń do protokołu reguluje § 52 Statutu. Statut ten nie reguluje przy tym sposobu, trybu i metod dźwiękowego utrwalania sesji, jak również brak jest takiej regulacji w przepisach powszechnie obowiązujących. W tej sytuacji błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że nagrania dźwiękowe sesji Rady Gminy Nędza są "formalnie sporządzane". Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że z § 50 ust. 2 Statutu wynika, że dźwiękowe utrwalanie przebiegu sesji nie jest regułą. W tej sytuacji pracownik urzędu, dokonując nagrania, arbitralnie decyduje w jakim zakresie przebieg sesji jest utrwalany. Tak sporządzone nagranie sesji rady gminy nie może więc stanowić informacji publicznej, gdyż nie odzwierciedla w pełni przebiegu obrad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz § 50 ust. 2 Statutu Gminy Nędza poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nagrania dźwiękowe sesji rady gminy stanowią informację publiczną. Przechodząc do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, że informacja o przebiegu sesji rady gminy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Informacja publiczna jest to bowiem informacja o sprawach publicznych wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują w zakresie swoich kompetencji mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższego stanowiska, przyjętego przez Sąd I instancji, nie kwestionuje także skarżący kasacyjnie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do ww. posiedzeń znalazło natomiast swoje normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 u.d.i.p. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w formie wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z art. 18 u.d.i.p. wynika z kolei, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (ust. 1), natomiast posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustawy albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2); organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe i techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3; w miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3) (...). Zgodnie zaś z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Skoro zatem w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu do posiedzeń kolegialnych organów", to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika z nich obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się posiedzenia rady (tak również WSA w Opolu w wyrokach z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Op 216/09 i z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 333/09 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 14/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nagranie posiedzenia rady jest bowiem materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. W tej sytuacji materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej, w tym nagranie utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego, stanowią informację o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., i w razie złożenia stosownego wniosku, należy je udostępnić. W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze fakt, że Statut Gminy Nędza w § 50 ust. 2 przewiduje, że przebieg sesji może być nagrywany, a nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że utrwalanie dźwiękowe przebiegu sesji nie jest regułą i nagrania nie są ewidencjonowane. Jak prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jeśli organ nie dysponuje nagraniem za okres określony we wniosku, powinien o tym powiadomić wnioskodawcę. Obowiązek udzielenia informacji publicznej ciąży bowiem na organie tylko wówczas, gdy jest w jej posiadaniu. W niniejszej natomiast sprawie organ ani nie udostępnił J. S. informacji publicznej w żądanej we wniosku formie, ani też nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, jak również nie powiadomił wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu nagań za wskazane okresy. Odnosząc się natomiast do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 14/10 wskazać należy, że został on wydany w innym stanie faktycznym niż ten, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W sprawie kontrolowanej przez ww. Sąd ani uchwała rady miejskiej w sprawie statutu gminy, ani też będący załącznikiem do tej uchwały regulamin obrad rady miejskiej nie przewidywały rejestracji obrad w formie audiowizualnej, dźwiękowej i im podobnej, a jedynym dokumentem odzwierciedlającym przebieg sesji rady gminy był protokół. W niniejszej natomiast sprawie, jak wskazano powyżej, § 50 ust. 2 Statutu Gminy Nędza rejestrację taką przewiduje. Mając na uwadze powyższe, podzielić należało pogląd Sądu I instancji, że skarga na bezczynność polegająca na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany, a okoliczności wskazywane przez skarżącego kasacyjnie nie usprawiedliwiają jego bezczynności. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.