II OSK 553/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 993/15 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. T. G. wniósł o wydanie nakazu rozbiórki domu na działce nr ew. [...] obręb [...] w T.. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki uznając, że żądanie pochodzi od podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w sprawie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. T. G. złożył ponowiony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego, odmówił wszczęcia postępowania na wniosek T. G. w sprawie wydania nakazu rozbiórki. Po rozpoznaniu zażalenia T. G. , Łódzki WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2014 r. T. G. wniósł o wznowienie postępowania wskazując jako podstawę prawną wniosku art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. W ocenie WINB wnioskodawca nie wskazał żadnej okoliczności stanowiącej podstawę materialną do uchylenia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Samo zatytułowanie podania jako wniosek o wznowienie postępowania i wskazanie jako podstawy prawnej przepisów art. 145 § 1 K.p.a., nie jest wystarczające do żądania wznowienia postępowania, bowiem po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ bada czy zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia, a zatem musi posiadać wiedzę co do tego, jakie okoliczności stanowiły podstawę żądania i czy faktycznie one zaistniały. W związku z powyższym wnioskodawca obligowany jest do powołania nie tylko przepisów prawa, ale przede wszystkim okoliczności, które to miałyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia. Jednocześnie WINB wskazał, że pomimo, iż T. G. nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie legalności budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. Ż. [...] w T., to jako inicjator postępowania zakończonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki posiada on interes prawny w tym postępowaniu, jak również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tym postanowieniem. Organ wyjaśnił również, że nie wpłynął do niego żaden wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał ponadto, że okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia aktu w trybie przepisów art. 145 § 1,art. 145a § 1, lub art. 145b § 1 K.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podał, że posiada interes prawny w sprawie o wydanie nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] w T.. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że we wniosku T. G. brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, w związku z powyższym zasadne było zastosowanie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.) i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. G. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w skardze wymienił szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzucił organowi, w tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów i przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało "w okolicznościach tolerowania przez organy: ŁWINB i PINB samowoli budowlanej, niepodlegającej zasiedzeniu, uniemożliwiającej wznowienie granicy prawnej z działką [...] obręb [...], własność skarżącego". Skarżący stwierdził, że posiada interes prawny w sprawie rozbiórki budynku na działce [...] obr. [...] w T., bowiem wybudowanie budynku murowanego w miejsce starego drewnianego spowodowało zmianę granic działki, gdyż róg domu drewnianego stanowił bazę pomiarową dla punktu granicznego linii podziału między działkami [...] i [...]. Skarżący podał ponadto okoliczności, które w jego ocenie wskazują, że budynek na działce nr [...] powstał w wyniku samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, GINB narusza prawo wydając zaskarżone postanowienie, bowiem toleruje samowolę budowlaną. Na potwierdzenie swoich wywodów skarżący załączył do skargi szereg dokumentów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 K.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 K.p.a. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż wniosek skarżącego z [...] października 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie wskazuje żadnej okoliczności, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wymienioną w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., co czyni niedopuszczalnym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one chybione, bowiem organy nie przyjęły wbrew twierdzeniom skarżącego ,iż nie ma on przymiotu strony w sprawie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Nr [...], ani nie wypowiadały się merytorycznie co do legalności domu usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb [...] w T. przy ul. Ż. [...]. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie wykazał we wniosku o wznowienie postępowania ustawowych podstaw wznowienia, podczas gdy z okoliczności podawanych przez skarżącego wynika, że podnosił on fakt niezawinionego braku udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem oraz powołał nowe fakty i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał postanowienie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie lektura jego pism nie pozostawia wątpliwości, że podnosił on co najmniej dwie podstawy wznowienia. Po pierwsze wskazywał na posiadanie interesu prawnego w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...] w T. co oznacza, że bez własnej winy w postępowaniu zakończonym postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, podał on nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania tego postanowienia, a które nie były znane organowi administracji, w tym okoliczności dotyczące zmiany granic działki o nr ew. [...] wskutek kwestionowanej budowy. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji oparł się zasadniczo na ustaleniach organów administracji nie pochylając się nad jego wywodem. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że w razie istotnych wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonych w postępowaniu dowodów sąd rozpoznający skargę na postanowienie zapadłe w oparciu o to postępowanie powinien wydać orzeczenie kasatoryjne. Kontrola, o której mowa w art. 3 P.p.s.a. nie może być kontrolą czysto formalną i poprzestawać na bezkrytycznym przyjmowaniu dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny dawać asumpt do uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu toczącym się na skutek orzeczenia kasatoryjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie nie wskazał ustawowych podstaw wznowienia. Stanowisko Sądu I instancji znajduje pełne potwierdzenie w treści złożonego przez skarżącego kasacyjnie pisma z dnia [...] października 2014 r. Poza powołaniem art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 K.p.a. skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnych argumentów mających wskazywać na istnienie przesłanek wznowieniowych wymienionych w ww. przepisach. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu nastąpiła wskutek uznania przez organ administracji, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania. Organ uznał, że skarżący kasacyjnie posiada wyłącznie interes faktyczny nie zaś prawny w wydaniu takiego nakazu. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, to jest, że nie ma on interesu prawnego, okazały się fałszywe (pkt 1). Nie wskazał też, że rozstrzygnięcie organu administracji, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania zostało wydane w wyniku przestępstwa (pkt 2). Nie wskazano również, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Nie wskazane zostały też okoliczności wskazujące na brak udziału skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem organu administracji, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczyła postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku. Tymczasem we wniosku o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie podnosił, że pozbawiono go możliwości udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku. Poza przedstawieniem własnego poglądu odnośnie do posiadania przymiotu strony postępowania, będącego wyłącznie polemiką opartą na własnej interpretacji materiału dowodowego oraz własnej wykładni przepisów prawa, skarżący kasacyjnie nie wskazał na istnienie przesłanek wznowienia postępowania zakończonej wydaniem postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu usytuowanego na działce o nr ew. [...]. Zmiana przebiegu granicy należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości, jeśli takowa miała miejsce, nastąpiła nie na skutek budowy budynku mieszkalnego, tylko na skutek budowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr ew. [...], gdyż budynek ten znajduje się około 9,5 m od granicy z działką skarżącego kasacyjnie. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.