IV SA/Wa 994/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. i D. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących M. P. i D. M. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku M. P. i D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział [...] z [...] stycznia 1964 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z [...] stycznia 1964 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. osada [...] przy ul. [...], wpisanej do tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...], stanowiącej własność A. P. M. P. i D. M. pismem z 8 czerwca 2011 r. wystąpiły do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że: - zaskarżona decyzja została wydana przez zastępcę Kierownika Wydziału, a nie przez Kierownika Wydziału, - odszkodowanie nie zostało przyznane zgodnie z przepisami ustawy, a biegły nie wziął udziału w rozprawie, - decyzja nie została doręczona A. P. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1964r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości - w części dotyczącej odszkodowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. złożyły M. P. i D. M. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej również "ustawa wywłaszczeniowa", i w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania ocenił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1964 r. Organ wskazał, że zawiadomieniem z 27 lipca 1963 r. Prezydium Rady Narodowej W. poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Rozprawa została wyznaczona na dzień 15 sierpnia 1963 r. i w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia skierowanego do A. P., właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z treści protokołu rozprawy wynika, że nie był na niej obecny biegły. Z kolei A. P. nie zgodził się na odszkodowanie w gotówce, tylko wniósł o przyznanie działki zamiennej na terenie P. Organ wywiódł, że mimo, iż na rozprawie nie był obecny biegły, to wysokość ustalonego odszkodowania nie była kwestionowana przez stronę. Oceny tej nie zmienia fakt złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej w miejsce wypłaty odszkodowania. Skoro oba świadczenia posiadały walor ekwiwalentności, to - zdaniem organu - nie sposób przyjąć, że właściciel nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania obliczonego na potrzeby postępowania. Organ dodał, że A. P. pismem z 27 grudnia 1963 r. zrezygnował z gruntu zamiennego i wniósł o wypłatę ustalonego i przyznanego odszkodowania w gotówce w jak najkrótszym terminie. Dalej organ wskazał, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ustalona przez biegłego inż. E. G. w opinii z 19 czerwca 1963 r. Została ona prawidłowo ustalona w świetle przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów wykonawczych. Organ podkreślił, że specyfika opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiała się w tym, że sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy. Biorąc pod uwagę całość postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości organ stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu, że A. P. został pozbawiony prawa odwołania się od decyzji bowiem nie została mu doręczona organ stwierdził, że decyzję odebrała osoba o nazwisku "G. ". Organ podniósł, że decyzja jakkolwiek nie została odebrana przez adresata to na pewno przez członka rodziny. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 1999 r. sygn. akt [...], spadek po A. P. dziedziczyła m. in. żona M. P. z domu G. Organ wskazał, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest mocno zniszczone w części, w której znajduje się tekst dotyczący niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i wskazań co do dalszego postępowania w przedmiocie doręczenia, dlatego niezrozumiałe jest kwestionowanie przez stronę faktu doręczenia zastępczego z uwagi na brak zakreśleń co do osoby odbierającej i zobowiązaniu do przekazania przesyłki adresatowi. Tym samym twierdzenie strony, że decyzja nie została doręczona A. P. - zdaniem Ministra - nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w odwołaniu, że decyzja została wydana przez osobę do tego nieuprawnioną tj. Zastępcę Kierownika Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w W. zamiast Kierownika tego wydziału organ podkreślił, że Kierownik Wydziału [...] mógł upoważnić zastępcę do wydawania decyzji. Podpisanie decyzji nie przez Kierownika Wydziału, lecz przez innego upoważnionego pracownika nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości organów. Upoważnienie oznacza bowiem, że zmieniła się jedynie osoba wykonująca kompetencje organu. W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. wywiodły M. P. i D. M. Zaskarżonym decyzjom skarżące zarzuciły: a. naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 41 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, b. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prowadząc postępowanie nieważnościowe ograniczył się do wniosku skarżących, które swoim zakresem objęły kontrolę decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Tymczasem w ocenie skarżących organ nadzoru powinien ocenić orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1964 r. przede wszystkim w zakresie zasadności wywłaszczenia nieruchomości. Skarżące wywiodły, że z samego wniosku inwestora o wywłaszczenie nieruchomości oraz z operatu szacunkowego i innych zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego dokumentach wynika, że w dacie wydania decyzji z 1964 r., nieruchomość została już wykorzystana na wywłaszczony cel (nieruchomość była już zabudowana). W ocenie skarżących decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zatem bezprawne zajęcie nieruchomości, rażąco naruszając art. 3 ust 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej. Faktyczne objęcie nieruchomości i wywłaszczenie nastąpiło bowiem na długo przed wszczęciem postępowania. Tym samym decyzja wywłaszczeniowa co do zasady rażąco naruszała art. 3 ust. 1 oraz art. 41 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej przemawia zdaniem skarżących dodatkowo fakt, iż wbrew art 21 ustawy wywłaszczeniowej nie wezwano na rozprawę administracyjną w dniu 14 listopada 1962 r. rzeczoznawcy majątkowego (biegłego). Zgodnie ze wskazanym przepisem, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Dopiero bowiem spełnienie łącznie obu powołanych w przepisie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wymogów świadczyło o prawidłowym postępowaniu organu. Uchybienie organu w tym zakresie również stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skarżące zaakcentowały także, iż A. P. nie doręczono wcześniej, w sposób umożliwiający zapoznanie się z jej treścią opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zatem jedynie na rozprawie, w trakcie wysłuchania biegłego miałby możliwość zgłosić uwagi do opinii, czy też wyjaśnić wszelkie związane z opinią wątpliwości zadając bezpośrednio pytania rzeczoznawcy. Zdaniem skarżących stanowisko organu, który przyjął, iż A. P. akceptował wysokość ustalonego odszkodowania nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i tym samym było całkowicie dowolne. Dodatkowo skarżące podniosły, iż za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1964 r. w zaskarżonej części przemawia fakt, iż decyzja ta nigdy nie została poprzednikowi prawnemu skarżących A. P. prawidłowo doręczona. O powyższym świadczy zarówno brak dowodu jej doręczenia osobie która mogła skutecznie odebrać korespondencję jak również fakt, iż na znajdującym się w aktach odpisie decyzji nie stwierdzono z jaką datą decyzja stała się ostateczna (brak klauzuli ostateczności). Decyzja zalegająca w aktach sprawy nie doręczona stronie ani żadnemu innemu podmiotowi nie powinna wywołać żadnych skutków prawnych, które mogą zaistnieć dopiero z chwilą owego skutecznego doręczenia, czy ogłoszenia. Zdaniem skarżących organ bezzasadnie i dowolnie ustalił, że odebranie kierowanej do A. P. decyzji przez osobę o nazwisku G. stanowiło jej skutecznie doręczenie. Skarżące nie podzielają również stanowiska organu zgodnie z którym zastępca Kierownika wydając [...] stycznia 1964 r. decyzję działał w oparciu o upoważnienie. Sam fakt, iż Kierownik mógł upoważnić swojego zastępcę do wykonywania określonych czynności nie stanowi jeszcze dowodu, iż w tej konkretnej sprawie upoważnienie takie miało miejsce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]lutego 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział [...] z [...] stycznia 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wpisanej do tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...] o pow. 5566 m2, stanowiącej własność A. P. - w części dotyczącej odszkodowania. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących z 14 czerwca 2011 r. (data stempla pocztowego) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział [...] z [...] stycznia 1964 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział [...] z [...] stycznia 1964r. w zakresie odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji wniosły skarżące. W odwołaniu tym skarżące powołały się na okoliczności, które w ich ocenie świadczą o nieważności samego wywłaszczenia i zarzuciły decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. rażące naruszenie prawa również w zakresie samego odjęcia prawa własności. Na skutek tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1964 r. jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister Infrastruktury i Rozwoju, jako następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział [...] z [...] stycznia 1964 r. nr [...] winien wziąć pod uwagę, że pierwotny wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności został rozszerzony w zakresie przedmiotowym w treści odwołania od decyzji Wojewody [...]. Zatem Minister Infrastruktury i Rozwoju powinien był przeprowadzić postępowanie nieważnościowe co do decyzji z [...] stycznia 1964 r. dokonując oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w zakresie samego wywłaszczenia jak również w zakresie odszkodowania. Natomiast organ przeprowadził postępowanie nieważnościowe ograniczając się tylko do części dotyczącej odszkodowania, w wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności został już rozszerzony, czego organ nie uwzględnił. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Jeżeli strona postępowania rozszerza wniosek w toku postępowania, do czego ma prawo, to organ nie może dowolnie, bez uzyskania w przypadku wątpliwości od strony dodatkowych wyjaśnień, ograniczać postępowania do treści pierwotnego brzmienia wniosku. Zdaniem Sądu, organ nie interpretując prawidłowo treści wniosku naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpatrzy wniosek zgodnie z żądaniem skarżących. Wobec powyższego ustalenia, przedwczesne jest odniesienie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.