IV SA/Wa 1335/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z. J. na decyzją Burmistrza T. z dnia [...] maja 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terenu działek nr [...] w miejscowości P., Gmina T. do pierwotnego poziomu w związku ze zmianą stanu wody na gruncie i związanym z tym szkodliwym oddziaływaniem na tereny sąsiednie oraz powodującym utrudnienia na drodze. Orzeczenia zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powyżej opisaną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz T. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terenu działek nr [...] w miejscowości P., Gmina T. do pierwotnego poziomu w związku ze zmianą stanu wody na gruncie i związanym z tym szkodliwym oddziaływaniem na tereny sąsiednie oraz powodującym utrudnienia na drodze. Od powyższej decyzji Z. J. wniósł odwołanie datowane na dzień 14 sierpnia 2012 r. Rozpatrując odwołanie Z. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. działając na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie przewodnim z dnia [...] sierpnia 2012 r., przy którym nadesłano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. akta sprawy wraz z odwołaniem, stwierdzono że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana Z. J. na adres korespondencyjny jaki wskazany został przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz w odpowiedzi na skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r. Podniesiono, że na ten adres przesłane zostało również zawiadomienie Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2011 r. o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, którą to korespondencję Z. J. odebrał. Decyzję Burmistrza T. doręczano Z. J. na powyższy adres, jednak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru napisano, że adresat jest nieznany pod wskazanym adresem (adnotacja z dnia [...] maja 2012 r. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało także, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] maja 2012 r. sporządzona przez Kierownika Referatu w Urzędzie Miejskim w T., S. C. na okoliczność spotkania w tym dniu ze Z. J. i C. J. w przedmiotowej sprawie. Na spotkaniu omawiano (jak wynika z powyższej notatki) techniczne możliwości sposobu wykonania odwodnienia ul. [...], którego nakaz określiła decyzja Burmistrza T. z dnia [...] maja 2012 r. W notatce wskazano, że Z. J. poinformował Kierownika Referatu, że nie będzie składał odwołania od powyższej decyzji. Jednocześnie Z. J. poinformował, że nie otrzymał decyzji, z której treścią zapoznał się po otrzymaniu jej od syna. Kierownik Referatu podał, że przekazał Z. J. decyzję Burmistrza T. prosząc o potwierdzenie jej odbioru. Z. J. odmówił przyjęcia tej decyzji i sporządzenia wzmianki o odmowie jej przyjęcia. Nie wskazując przyczyn odmowy potwierdził dalej, iż nie zamierza składać odwołania od tej decyzji, ale jej nie odbierze. Podniesiono, że powyższa notatka została dołączona do korespondencji kierowanej do Z. J. jako potwierdzenie odmowy przyjęcia decyzji. W dalszej części uzasadnienia postanowienia Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło treść art. 42 i 46 kpa uznając, że doręczenie decyzji Z. J. nastąpiło z dniem [...] maja 2012 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] czerwca 2012 r. (środa). Natomiast odwołanie zostało datowane i wpłynęło do organu pierwszej instancji dnia [...] sierpnia 2012 r., a więc po terminie do jego wniesienia. Strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza T. z [...] maja 2012 r., co skutkuje tym, że odwołanie nie mogło być rozpatrzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, w sytuacji gdy ten termin nie został przywrócony, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej po rozpatrzeniu takiego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Z. J. zarzucając, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał, że decyzja została doręczona ani też, że odmówił jej odebrania. Skarżący uważa, że termin do wniesienia odwołania został przez niego dotrzymany i odwołanie powinno zostać rozpatrzone merytorycznie. Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2830/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. podczas wizyty skarżącego w urzędzie gminy próbowano doręczyć mu decyzję Burmistrza T. z [...] maja 2012 r. jednak skarżący odmówił jej przyjęcia. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści notatki służbowej z dnia [...] maja 2012 r. sporządzonej przez Kierownika Referatu w Urzędzie Miejskim w T., S. C. po spotkaniu w tym dniu ze Z. J. i C. J. Z notatki tej jednoznacznie wynika, że Z. J. odmówił odbioru decyzji, jak też podania przyczyn dlaczego nie chce przyjąć decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż doręczenie decyzji Z. J. nastąpiło w dniu [...] maja 2012 r. tj. w dniu gdy odmówił odebrania decyzji. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem [...] czerwca 2012 r. Natomiast odwołanie zostało wniesione dwa miesiące po terminie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. J., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. z art. 42 § 2 kpa i art. 47 § 1 i 2 kpa poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia mimo, iż odmowa przyjęcia przez skarżącego decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] maja 2012 r., w dniu [...] maja 2012 r. w Urzędzie Miejskim w T. nie została prawidłowo udokumentowana, a zatem nie było podstaw do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma. Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1856/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawidłowego udokumentowania okoliczności, w jakich doszło do próby zapoznania skarżącego z treścią decyzji organu pierwszej instancji, budzi uzasadnione wątpliwości. Dla dokonania oceny prawidłowości stwierdzenia organu odwoławczego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, należało w pierwszej kolejności ustalić datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Jak wskazuje art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dotyczące kwestii doręczenia decyzji stronie wymagały uwzględnienia rozlicznych problemów z doręczaniem przesyłek pocztowych skarżącemu na prawidłowy adres, z czym wiązał się problem uznania tych doręczeń za skuteczne. Z akt sprawy wynika, że skarżący odmówił przyjęcia decyzji. Powyższe powinno, stosownie do art. 47 § 1 kpa, skłonić organ do sporządzenia odpowiedniej adnotacji na odpisie decyzji o odmowie jej przyjęcia wraz z datą odmowy. Tylko w takim przypadku, jak stanowi art. 47 § 2 kpa, można uznać, iż pismo to zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Tymczasem organ, w opisanych okolicznościach sporządził jedynie notatkę służbową o odmowie przyjęcia przez skarżącego decyzji, nie dołączając do tej notatki odpisu rzeczonej decyzji. Taki sposób procedowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak prawidłowego udokumentowania faktu odmowy przyjęcia decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwiał przyjęcie, iż termin do złożenia odwołania upływał skarżącemu w dniu [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych, z uwagi na brak możliwości uznania za skuteczne zastępcze doręczenie Z. J. decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2012 r., podjęto próbę doręczenia tej decyzji w dniu [...] maja 2012 r. podczas wizyty skarżącego w siedzibie urzędu gminy. Kwestia bytności skarżącego w tym dniu w Urzędzie jest bezsporna, co sam skarżący przyznał w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (strona 2 skargi). Jednakże okoliczność odmowy przyjęcia przez niego w tym dniu decyzji Burmistrza T. nie została prawidłowo udokumentowana. Przepis art. 47 § 1 kpa stanowi, że jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Skutki ewentualnej odmowy przyjęcia pisma należy oceniać w oparciu o art. 47 § 2 kpa ("uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata"). Ustanowiona w tym przepisie fikcja prawna doręczenia pisma w dacie odmowy jego przyjęcia przez adresata będzie miała zastosowanie w każdym przypadku, gdy adresat odmówi przyjęcia pisma, bez względu na sposób jego doręczenia. Warunkiem jednak będzie prawidłowe udokumentowanie faktu odmowy. Przytoczone zasady doręczania pism umożliwiają dokonanie skutecznego prawnie doręczenia, nawet jeśli adresat uchyla się od odbioru pisma lub odmawia jego przyjęcia. Ocena skuteczności doręczenia zależy jednak od dochowania zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zasad i procedur, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że niniejszej sprawie udokumentowanie doręczenia decyzji skarżącemu zostało dokonane wadliwie bowiem Kierownik Referatu w Urzędzie Miejskim w T. sporządził jedynie notatkę służbową o odmowie przyjęcia przez skarżącego decyzji, nie dołączając do tej notatki odpisu decyzji. Sąd stanął na stanowisku, iż znajdująca się w aktach sprawy notatka sporządzona przez Kierownika Referatu w Urzędzie Miejskim w T. nie może być uznana za dowód doręczenia decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2012 r. Wskazać należy, że z przepisów procedury administracyjnej, normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, wynika zasada, iż odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest zatem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne, a nadto, że zachowany został termin do jego wniesienia. Przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym istnienie powyższych przesłanek, a dokonując ustaleń w tym zakresie winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. Mając na uwadze prawną doniosłość doręczenia decyzji oraz związaną z tym powinność organu zbadania prawidłowości doręczenia oraz oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym, należy stwierdzić, że dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. W szczególności, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne uznać należy odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ale z drugiej strony - jeśli treść decyzji doszła do wiadomości skarżącego to rozstrzygając wątpliwości na korzyść skarżącego oraz kierując się zasadami ekonomiki procesowej uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2012 r. zostało wniesione w terminie. W konsekwencji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. będzie merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.