VII SA/Wa 751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...) , na podstawie art. 104, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie dróg gminnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi: (...) w (...),(...) w (...) i (...), gmina (...). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) października 2014 r. ustalono, że na działkach oznaczonych: nr ewid. (...) nr ewid. (...), nr ewid. (...), gm. (...) istnieje stabilizacja dróg gminnych mieszanką kruszywa z cementem oraz częściowo destruktem asfaltowym, o zmiennej szerokości wynoszącej od 5,00 m do 5,30 m. W trakcie kontroli zaobserwowano nierówności na powierzchni stabilizowanej tzw. "(...)". Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Organ podał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że: 1) w dniu (...) lipca 2013 r. inwestor (...) do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w (...) zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej na działkach o nr ewid. (...), gm. (...), 2) w dniu (...) września 2013 r. inwestor (...)do Wydziału Architektury Budownictwa Starostwa Powiatowego w (...) zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej na działce o nr ewid. (...) oraz na działce o nr ewid. (...). Zakres ww. inwestycji obejmował wykonanie stabilizacji cementowej na drodze gminnej w miejscowościach (...), w celu ulepszenia powierzchni istniejącej drogi żwirowej. W omawianych zgłoszeniach stwierdzono, że wykonanie stabilizacji cementowej nie jest wykonaniem nawierzchni twardej tylko ulepszeniem. Ponadto, organ zauważył, że do materiału dowodowego inwestor dołączył również operaty kolaudacyjne wykonane dla przebudowy dróg gminnych na ww. działkach zawierające m.in. oświadczenie kierownika budowy, sprawozdanie techniczne, dokumentację powykonawczą, sprawozdania laboratoryjne, deklaracje zgodności i atesty materiałów użytych do produkcji mieszkanki mineralno-asfaltowej. Z przedłożonego oświadczenia kierownika budowy (...) (nr upr. (...)) z dnia (...) października 2013 r. oraz dnia (...) listopada 2013 r. wynika, że roboty budowlane związane z przebudową i wykonanie stabilizacji drogi gminnej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. W ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z powyższego wynika, że inwestor posiadał tytuł prawny do wykonania prac i że wykonano je zgodnie z dokumentacją. Organ odwoławczy przywołał treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że zaistniały stan faktyczny nie wypełnia żadnej z przesłanek z ww. przepisu, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego rozbieżności dokumentacji projektowej ze stanem faktycznie wykonanych robót, organ odwoławczy zauważył, że strona skarżąca nie poparła żadnymi dowodami ww. twierdzeń. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...)w oparciu o dokumentację stanowiącą załącznik do zgłoszenia zweryfikował prawidłowość wykonanych prac. Ponadto, organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do oceny materiałów użytych do wykonania robót. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie zawiera projekt budowlany. Zgodnie z art. 22 pkt 3 ustawy Prawo budowlane "Do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy". Skargę na powyższą decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia (...) lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...), wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy wymagał zbadania czy nastąpiło przeprowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach odrębnych, - art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia prawidłowości prac prowadzonych przy budowie dróg gminnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi (...),(...) i (...), jak i rzetelności dołączonych do postępowania operatów kolaudacyjnych, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, polegającego m.in. na zaobserwowaniu nierówności na powierzchni stabilizowanej tzw. "tarka" i nie poczynienie żadnych kroków w celu wyjaśnienia przedmiotowej nieprawidłowości, - art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 81 ust. 1 lit. c) i e), art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że nie miało miejsca naruszenie wskazanych przepisów. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że organ w toku prowadzonego postępowania zebrał materiał dowodowy w sposób niepełny i przypadkowy, przeprowadzając tak naprawdę wyłącznie jedyne oględziny nieruchomości i przeglądając akta sprawy zgromadzone w wyniku procesu budowlanego. W trakcie owych oględzin ustalił z jakich materiałów drogi zostały wykonane, jaka jest ich szerokość i że na powierzchni jest tzw. "tarka". Organ nie podjął żadnej próby ustalenia czy przedstawione operaty kolaudacyjne i oświadczenia kierownika budowy, z których wynika, że roboty budowlane związane z przebudową i wykonaniem stabilizacji dróg gminnych będących przedmiotem niniejszego postępowania, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami pozwolenia na budowę obowiązującymi przepisami i polskimi normami. Organ nadzoru budowlanego nie dopełnił również podstawowych obowiązków, takich jak kontrola przestrzegania: zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, jak i stosowania wyrobów budowlanych. Nie została również wykorzystana możliwość, pomimo obiektywnego istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, nałożenia w drodze postanowienia dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tym samym w trzech miejscowościach gminnych - (...) nadal istnieją drogi, na których pomimo wyłożenia znacznych środków finansowych położona stabilizacja betonowa faktycznie nie istnieje. W ocenie (...), powyższe prowadzi również do naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Ponadto, wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W tym przypadku organ administracyjny jest w szczególności obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie, było co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) października 2014 r. ustalono, że na działkach oznaczonych: nr ewid. (...) istnieje stabilizacja dróg gminnych mieszanką kruszywa z cementem oraz częściowo destruktem asfaltowym, o zmiennej szerokości wynoszącej od 5,00 m do 5,30 m. W trakcie kontroli zaobserwowano nierówności na powierzchni stabilizowanej tzw. "(...)". Organy nadzoru budowlanego, podejmując swoje rozstrzygnięcie oparły się w główne mierze jedynie na informacjach pozyskanych od innych podmiotów. Materiał dowody w sprawie stanowiły operaty kolaudacyjne wykonane dla przebudowy dróg gminnych na ww. działkach zawierające m.in. oświadczenie kierownika budowy, sprawozdanie techniczne, dokumentację powykonawczą, sprawozdania laboratoryjne, deklaracje zgodności i atesty materiałów użytych do produkcji mieszkanki mineralno-asfaltowej. Organy obu instancji powołały się na oświadczenie kierownika budowy (...) z dnia (...) października 2013 r. oraz dnia (...) listopada 2013 r., z którego wynika, że roboty budowlane związane z przebudową i wykonanie stabilizacji drogi gminnej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi z Polskimi Normami. W ocenie Sądu, zabrakło własnych ustaleń organu nadzoru budowlanego, jako organu wyspecjalizowanego w dziedzinie budownictwa, który jest w stanie obiektywnie stwierdzić i ocenić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokumentacją i sztuką budowlaną, czy konieczna jest ingerencja organu, tj. nałożenie obowiązku, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, czy też taka sytuacja nie zachodzi. W niniejszej sprawie organu nadzoru budowlanego praktycznie nic w swoim zakresie nie ustaliły. Ponadto, zaznaczyć należy, iż to, że organy nadzoru budowlanego, nie stwierdziły konieczności zastosowania trybu z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza, że istniejący stan faktyczny, nie podlega dyspozycji z art. 66 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zaszła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu, przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.