IV SAB/Wa 248/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. I. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej B. I. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego Pismem z dnia 26 marca 2015 r. B. I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynności Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 2 kpa oraz art. 8 w zw. z art. 4 i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. poprzez nieudzielenie informacji skarżącej, o które wnosiła w swoich podaniach z dnia 3 lipca 2014 r. oraz 25 listopada 2014 r. i nie wdrożenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2014 r., a w konsekwencji pozostawanie w bezczynności i rażące naruszenie przepisów dotyczących załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniosła o: 1. uwzględnienie niniejszej skargi i zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do udzielenia skarżącej odpowiedzi na jej pytania oraz wdrożenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2014 r. w określonym przez Sąd terminie; 2. zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie; 3. wymierzenie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazała, że w piśmie z dnia 3 lipca 2014 r. skarżąca zwróciła się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z prośbą o wdrożenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2014 r. oraz o przedłożenie informacji wyjaśniających podstawy prawne wydania powyższego postanowienia przez RDOŚ naruszającego obowiązującą uchwałę Sejmiku Województwa [...] wskazywaną przez skarżącą. W związku z brakiem reakcji na wniosek skarżącej ze strony GDOŚ, skarżąca wystosowała drugie pismo dnia 25 listopada 2014 r. prosząc o odpowiedź na poprzednie pismo i wnosząc o wyjaśnienie dalszych wątpliwości prawnych w zakresie ochrony środowiska, naruszonej wydaniem spornego postanowienia przez RDOŚ. Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, organy administracji mają obowiązek udzielić każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, w tym o działaniach wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, a także na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie organ nie wypełnił nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w uzasadnieniu swojego pisma skarżąca podała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. w postanowieniu, którego stwierdzenia nieważności z urzędu domaga się skarżąca rażąco naruszył § 5 pkt 8 i § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Rażące naruszenie przepisów uchwały Sejmiku dotyczy zaakceptowania w powyższym postanowieniu niezgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] z ustanowionym w uchwale zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w 100 m strefie ochronnej rzeki [...] w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że ponieważ przedmiotem uzgadnianego projektu był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uznał, iż wnioskująca nie posiada legitymacji do wnioskowania w tej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, a proces uzgadniania jego treści z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, a zatem do prac nad tym aktem nie mają zastosowania przepisy kpa. Uzgadnianie treści aktu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako pewnego rodzaju postępowanie legislacyjne zarezerwowane jest jedynie dla organów administracji publicznej. Wnioskująca nie jest stroną tego postępowania, a zatem nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Podsumowując Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ do którego wniesiono wniosek o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia i to przez podmiot nie mający legitymacji do skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie – nie pozostaje w bezczynności w sytuacji gdy nie podejmie formalnych działań w tym zakresie. Organ podkreślił, że gdyby skarżąca wystąpiła z formalnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G., twierdząc, że posiada interes prawny, organ rozpatrujący taki wniosek powinien negatywnie orzec w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w tym zakresie. Skoro jednak z treści pisma wynikało, że organ powinien rozważyć z urzędu możliwość wydania orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności to nie ma podstaw do zastosowania art. 61a § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej ppsa), przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy ppsa stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa skargę można wnieść na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy w związku z tym mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, interpretacji prawa podatkowego bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany. Jak wskazano wyżej, kontrola sądowa dotyczyć może innych niż określone w pkt 1-3 (nie mających charakteru decyzji lub postanowień) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny i obszernego orzecznictwa. Na tym tle należy przyjąć obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu ww. przepisu, żeby można było je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Reasumując Sąd stwierdza, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Treść skargi B. I. wskazuje, że nie dotyczy ona spraw wyszczególnionych w powołanym wyżej przepisie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest żądanie wdrożenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2014 r. oraz o przedłożenie informacji wyjaśniających podstawy prawne wydania powyższego postanowienia. Przedmiotem postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w dnia [...] marca 2014 r. jest uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu [...] w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz częściowo w granicach obszaru Natura 2000. Rozpatrując powyższa sprawę wskazać należy na kilka zagadnień. Zgodnie z art. 157 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. W swoim piśmie strona żądała wszczęcia postępowania z urzędu przez organ w sprawie nieważności powyższego postanowienia. "Kodeks nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest również środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań, por. R. Kędziora, Komentarz, 2014, IV, s. 1085 czy wyrok NSA z 3 kwietnia 1998 r., III SA/408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, s. 43, Lex nr 35555: "Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań" (M. Jaśkowska "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego" LEX/el 2015). Niezasadne są również wskazane w skardze zarzuty naruszenia przez organ oraz art. 8 w zw. z art. 4 i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. poprzez nieudzielenie informacji skarżącej odpowiedzi na pismo. Po pierwsze z treści pism skarżącej jednoznacznie wynika, że żądała ona przedłożenia informacji wyjaśniających podstawy prawne wydania kwestionowanego postanowienia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy informacją o środowisku podlegającą udostępnianiu jest są informacje dotyczące środków takich jak m.in.: środki administracyjne, polityka, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska. Każde z powyższych pojęć wymaga zindywidualizowanej oceny w kontekście okoliczności sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, które zgodnie z art. 124 § 2 kpa zostało uzasadnione i którego treść znana jest skarżącej nie może być uznane za informację o środowisku uregulowaną w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Na marginesie wskazać należy, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepisy kpa mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisów kpa nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 kpa. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Stroną postępowania uzgodnieniowego jest strona postępowania głównego, czyli gmina, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego. W niniejszej sprawie strona nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia. Gdyby taki wniosek został złożony przez stronę organ obowiązany byłby do wydania formalnego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże z treści pisma jednoznacznie wynika, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania z urzędu. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy ppsa należało orzec jak w sentencji.