II SA/Gl 209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o odpadach oddala skargę. W dniu 16 grudnia 2013 r. Wójt Gminy L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na obecnie skarżącą [A] Spółka Jawna z siedzibą w R. za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy L. zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Skarżąca spółka zgodnie z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach złożyła Wójtowi Gminy L. sprawozdanie za I, II i III kwartał 2013 r. z treści którego wynikało, że zmieszane odpady komunalne (20 03 01) za I, II i III kwartał 2013 oraz odpady zielone (20 02 01) za II i III kwartał 2013 r. zostały przekazane do Zakładu Przerobu Odpadów Komunalnych w R. przy ul. [...], która to instalacja miała status instalacji zastępczej. Zgodnie z "Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2014" Gmina L. wchodzi w skład Regionu III. W tym regionie zostały wyznaczone cztery instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych: instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w K.; składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w K.; obydwie instalacje zarządzane przez [B] Sp. z o.o. ul. [...], K., kompostownia odpadów w R. zarządzana przez [C]Sp. z o.o. w Z. ul. [...] oraz składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w J. zarządzane przez [D]Sp. z o.o. w K. ul. [...]. W dniu 17 stycznia 2014 r. spółka [A] złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy L. odmówił zawieszenia postępowania a spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Gl 816/14 oddalił skargę wniesioną przez spółkę na powyższe postanowienie SKO. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zc, art. 9zd ust. 1 w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nałożył karę pieniężną w wysokości 500,00 zł na firmę [A] Spółka Jawna z siedzibą przy ul. [...], R. za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy L. zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ukarana spółka w I, II, i III kwartale 2013 roku zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinna była przekazywać odbierane zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zarządzanej przez [B]Sp. z o.o., która z kolei była zobowiązana zawrzeć umowę na zagospodarowanie tych odpadów. Jednocześnie wskazał, że tylko w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji, dopuszczalne było przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do składowania do instalacji zastępczej. Jak ustalił organ [B] Sp. z o.o. zarządzająca instalacją MBP wyrażała gotowość zawarcia umowy, jednakże warunki zaproponowane w przedmiotowej umowie nie były satysfakcjonujące dla skarżącej spółki. W tym stanie faktycznym organ uznał, że firma [A] Spółka Jawna w I, II, i III kwartale 2013 roku dopuściła się naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wymierzył jej karę biorąc pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność ukaranego podmiotu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła ukarana spółka zarzucając naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że zgodnie z zasadą bliskości mogła przekazywać odebrane odpady do instalacji zastępczej w R. Zakwestionowała również dokonaną przez organ wykładnię przepisów ustawy zgodnie z którą odpady do instalacji zastępczej można było przekazać tylko w przypadku awarii RIPOK. Zdaniem odwołującej się organ był zobowiązany dokonać sprawdzenia czy nie wystąpiły inne przyczyny przekazania odpadów. Nadto odwołująca się spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. Poz. 267 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. o nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2014", gmina L. przypisana została do III regionu gospodarki odpadami komunalnymi, dla którego to regionu instalacją regionalną jest Instalacja MBP zarządzana przez [B] sp. z o. o. z siedzibą w K., ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można stwierdzić, że RIPOK nie wykorzystywała w 2013r. swoich mocy przerobowych w pełni, zatem nie zachodziły inne okoliczności uzasadniające dostarczenia odpadów do instalacji zastępczej. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zasady bliskości organ wskazał, że doznaje ona ograniczenia na mocy cytowanych w uzasadnieniu przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Nadto podzielił argumentację organu I instancji w zakresie zasadności wymierzonej kary oraz oceny przesłanek uzasadniających jej wysokość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła [A] Spółka Jawna podnosząc tożsame zarzuty z tymi które zamieściła w treści odwołania. Zdaniem skarżącej miała prawo przekazywać odbierane odpady zgodnie z zasadą bliskości do instalacji zastępczej i stosowanie tej zasady nie podlegało ograniczeniom wynikającym z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca zakwestionowała również możliwość dostarczania odpadów do instalacji zastępczej tylko i wyłącznie w przypadku awarii RIPOK. Wskazała, że przyjęte przez organy stanowisko narusza art.16 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE powołując się przy tym na treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sygn. akt C-292/12. W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie przekazała zebranych z posesji niezamieszkałych na terenie Gminy L. w I, II i III kwartale 2013r. zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 oraz w II i III kwartale 2013r. odpadów zielonych o kodzie 20 02 01 do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Natomiast odpady te zostały przekazane do Zakładu Przerobu Odpadów Komunalnych w R. przy ul. [...]. mającej status instalacji zastępczej. Artykuł 9x ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. - Dz. U. z 2013r., poz. 1399 z późn. zm., dalej: "ustawa") przewidywał odpowiedzialność przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przy czym w ust. 1 - wszystkich, w ust. 2 - odpowiadających warunkom w tym przepisie wymienionym. W art. 9x ust. 1 ustawodawca stypizował pięć deliktów administracyjnych, jeden z nich opisany w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że przedsiębiorca (tu skarżąca) odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów – podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Jest to przepis sankcyjny w stosunku do regulacji zamieszczonej w art. 9e ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy, który nakłada na podmiot odbierający takie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek przekazywania ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z kolei przepis art. 9l ustawy zawiera wyjątek od tej zasady, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów dla Regionu III (w obrębie którego znajduje się gmina L.) zgodnie z uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]) zmienionej uchwałą z dnia [...]r. nr [...], były: instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych ( instalacja MBP) w K., instalacja składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w K. obydwie zarządzane przez [B] Sp. z o.o., instalacja kompostownia odpadów w R. – eksploatowana przez [C]Sp. z o.o. w Z. oraz instalacja składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w J. Zdroju – eksploatowane przez [D] Sp. z o.o. w K. Natomiast Zakład Przerobu Odpadów Komunalnych w R. przy ul. [...] posiadał status instalacji zastępczej, zgodnie z przywołaną uchwałą. W tym miejscu wskazać należy, że akt prawa miejscowego, a takim jest niewątpliwie powołana wyżej uchwała, zgodnie z art. 87ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy L., gdy powziął informację o tym, że odebrane od właścicieli nieruchomości odpady komunalne o kodach 20 03 01 i 20 02 01 zostały przekazane przez skarżącą, zamiast do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, do instalacji zastępczej, zasadnie uznał, że zachodzi delikt z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy i nałożył przewidzianą w tym przepisie karę pieniężną. Przy wymiarze kary zgodnie z art.9zc ustawy wziął pod uwagę stopień szkodliwości przypisanego czynu oraz ustalił zakres tego naruszenia, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji. Ponownie dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy również odniósł się do tej kwestii. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą zarzut z którego miałoby wynikać, że regionalna instalacja nie była w stanie przyjąć odpadów w ilości zebranej na terenie gmin obsługiwanych przez RIPOK, bowiem przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nie przewidywały takiej możliwości, aby podmioty zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych same dokonywały wyboru rodzaju instalacji do której dostarczają odpady. Zasadą było, że zmieszane odpady komunalne oraz odpady zielone dostarczało się do wskazanej regionalnej instalacji, a tylko w przypadku jej awarii dopuszczało się dostarczanie odpadów do instalacji zastępczej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że. bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 16 dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady podnoszony w ramach tego postępowania, a dotyczący postanowień powołanej dyrektywy, w zakresie naruszenia zasady bliskości przy wskazaniu instalacji regionalnej, bowiem przepisy te zezwalają jednostce samorządu lokalnego, w tym przypadku Sejmikowi Województwa [...] na nałożenie na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie, obowiązku transportowania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych od gospodarstw domowych, a w stosownym wypadku także od innych wytwórców, do odpowiedniej i najbliższej instalacji przetwarzania, która zlokalizowana jest w tym samym państwie członkowskim co wskazana jednostka samorządu lokalnego ( por. wyrok ETS z dnia 12 grudnia 2013r. sygn. akt C-292/12). W tym przypadku obszar województwa został podzielony na regiony w ramach których zgodnie z zasadą bliskości wskazano regionalne instalacje dla poszczególnych regionów. Dla Gminy L. odpowiednią i najbliższą regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych ( RIPOK) była instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w K. zarządzana przez [B] Sp. z o.o. Zatem wbrew twierdzeniom skargi brak jest sprzeczności pomiędzy powołanymi przepisami ustawy, jak również uchwałą Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa [...] a wskazanymi przepisami prawa wspólnotowego. W świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji nie budzi wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 38 ust.2 pkt 2 ustawy o odpadach, do którego wprost po nowelizacji odwołuje się art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nowelizacja która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015r. na mocy art.1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2014r. (Dz. U. z 2015r., poz.87), a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, rozszerzyła przypadki w których odpady zmieszane mogą być przekazane do instalacji zastępczych, jednakże nie wprowadziła regulacji, która pozwalałaby przedsiębiorcy na samodzielną ocenę mocy przerobowych instalacji regionalnych i dokonywania wyboru instalacji do której dostarcza odpady w zależności od oferowanych warunków w umowie. W konsekwencji podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania mające na celu wykazać niewystarczające moce przerobowe RIPOK dla realizacji planu gospodarki odpadami, nie mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ skarżąca wobec nie zaistnienia awarii RIPOK, która stanowiła jedyną podstawę do skierowania odpadów do instalacji zastępczej, była bezwzględnie zobowiązana do dostarczenia zmieszanych odpadów i odpadów zielonych do RIPOK. Zatem zarzuty skargi formułujące tezę, iż przedsiębiorca w przedmiotowym okresie był uprawniony do oceny mocy przerobowych RIPOK oraz wyboru instalacji zastępczej nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącej spółce karę, albowiem wbrew ustanowionemu w ustawie obowiązkowi w przedmiotowym okresie Spółka nie odprowadzała odpadów, o których mowa powyżej, do regionalnej instalacji. Zdaniem Sądu organ nie wykroczył też poza granice uznania administracyjnego ustalając minimalną wysokość kary – 500 zł., biorąc pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Argumentację organów w tym zakresie należy zaakceptować. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane w art. 107 k.p.a. elementy, a obszerne uzasadnienie wnikliwie analizuje i ocenia stan faktyczny i prawny sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów należało skargę oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.).