II SA/Gl 274/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] - w częściach dotyczących budynku gospodarczego i orzeka, że w tym zakresie zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. J. Z. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o podjęcie działań w zakresie nadzoru rozbiórki nielegalnej budowli – wiaty dobudowywanej do ściany budynku gospodarczego przy granicy działek na posesji B. i A. B., położonej w K. przy ul. [...]. Podał, że obecnie wznoszona budowla, jak i wcześniejsza wiata dobudowana do budynku mieszkalnego w roku poprzednim, są budowane nielegalnie bez zgłoszenia w Starostwie Powiatowym i naruszają przepisy prawa budowlanego w zakresie budowy wiat. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wiaty drewnianej, dobudowanej do budynku gospodarczego, jako zrealizowanej na podstawie zgłoszenia z dnia [...]r., przyjętego bez sprzeciwu. Jednakże, wskutek zażalenia J. Z., postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie jako wydane przedwcześnie. Nie zbadano bowiem, czy realizowany obiekt odpowiada zgłoszeniu budowy wolnostojącego budynku gospodarczego. Następnie PINB w W. postanowieniem z dnia [...]r. [...], podjętym na podstawie art. 61a §1 kpa., odmówił wszczęcia na wniosek J. Z. postępowania w sprawie obiektów (budynku gospodarczego oraz wiaty), zlokalizowanych na posesji nr "1" w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że w toku oględzin z dnia [...]r. ustalono, że budowany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości ok. 4,5 m od granicy i na wysokość ok. 3,7 m. Przy granicy na działce sąsiedniej brak jest zabudowań (najbliższe oddalone są o ok. 20 m). Natomiast wiata stanowiąca zadaszenie tarasu przy budynku mieszkalnym, znajduje się w odległości ok. 30 m od granicy. Zdaniem organu, zlokalizowanie przedmiotowych obiektów w znacznej odległości od granicy, większej niż minimalnej, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sprawia że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może być uznany za stronę w ewentualnym postępowaniu, zgodnie z art. 28 kpa. Jednocześnie PINB podał, że dalsze czynności dotyczące legalności obiektów będą prowadzone z urzędu. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. Z. domagał się jego zmiany przez uznanie go za stronę, zarzucając naruszenie art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Żalący się zarzucił, że w istocie budynek garażu znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy, a dobudowany budynek gospodarczy drewniany, który nie jest obiektem wolnostojącym, jest cofnięty od ściany garażu o 40 cm, co dokumentują dołączone zdjęcia. Stąd też na rozbudowę budynku garażu wymagane było pozwolenie na budowę. Nadto, powołał się na zacienienie swojej posesji od strony południowej, co powoduje niszczenie ogrodzenia i zagrożenie pożarowe z uwagi na drewnianą konstrukcję. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko tego organu, że J. Z. nie przysługuje przymiot strony w sprawie wybudowanego w oparciu o zgłoszenie budynku gospodarczego oraz wiaty nad tarasem budynku mieszkalnego na posesji sąsiedniej. Zdaniem organu, przedłożona przez żalącego się mapa zasadnicza potwierdza bowiem, że budynek gospodarczy znajduje się w normatywnej odległości od granicy, choć nieco mniejszej niż 4,5 m, zaś wiata nad tarasem jest oddalona ponad 20 m od tej granicy. Są to też typowe obiekty towarzyszące zabudowie mieszkalnej i brak jest istotnego i realnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Nadto, budynek gospodarczy ma odrębną od garażu konstrukcję drewnianą, oddaloną ok. 5 cm, zaś dach jest oddylatowany od ściany garażu. Wreszcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), lecz krąg stron reguluje przepis art. 28 kpa. W skardze do sądu administracyjnego J. Z. domagał się uchylenia postanowień organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 i art. 81 kpa oraz wskutek błędnej wykładni art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, iż budynek wolnostojący może przylegać do innych obiektów. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy budynek drewniany jest przytwierdzony dwoma belkami do ściany garażu, nie posiada własnego fundamentu i nie zachowano żadnej odległości od ściany garażu, zaś spady dachu skierowane są w stronę jego działki, dodatkowo zmniejszając odległość od granicy działek. Nadto, skarżący powołał się na materiał fotograficzny, obrazujący wygląd spornego obiektu i wniósł o ewentualne powołanie przez sąd biegłego z zakresu budownictwa celem jego właściwej kwalifikacji. Skarżący domagał się także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego sprecyzowała, że ich zarzuty dotyczą jedynie rozbudowy budynku gospodarczego, a nie wiaty nad tarasem budynku mieszkalnego na nieruchomości sąsiedniej. Wyjaśniła, że ogrodzenie ich posesji jest usytuowane w odległości ok. 90 cm od granicy, czyli zostało cofnięte w głąb ich działki. Kwestionowała też ustalenia organów co do zachowania normatywnej odległości spornego obiektu, bowiem istniejący budynek określany jako garażowo-gospodarczy został za ich zgodą zrealizowany na fundamentach starej stodoły w odległości ok. 2, 5 m od granicy, zaś sporna rozbudowa jest cofnięta ok. 40 cm. Stąd też nie została zachowana wymagana odległość 3 m od granicy. Wyjaśniła, że nie może podać dokładnie tych odległości, gdyż nie ma możliwości ich zmierzenia. Na gruncie są jednak widoczne kamienie graniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły odnieść skutek w niniejszym postępowaniu. Postanowienia organów obydwu instancji w zaskarżonym zakresie, a mianowicie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji budynku gospodarczego na nieruchomości sąsiedniej, zapadły bowiem z naruszeniem art. 28 kpa, który to przepis reguluje krąg stron w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Właściciel nieruchomości sąsiedniej legitymuje się bowiem, co do zasady przymiotem strony w postępowaniu, dotyczącym legalności zabudowy nieruchomości sąsiedniej, usytuowanej w niewielkiej odległości od granicy, nawet jeżeli budynki na jego nieruchomości usytuowane są w znacznej odległości. W niniejszej sprawie brak też jednoznacznych dowodów na zachowanie normatywnej odległości od granicy spornego obiektu i na tym etapie postępowania nie ma prawnego znaczenia fakt, czy jest to budynek gospodarczy wolnostojący w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wyżej powołanego. Skarżący kwestionował bowiem ustalenia organu nadzoru I instancji co do wyników pomiarów odległości, dokonanych w toku kontroli w dniu [...]r., w których nie uczestniczył. W postępowaniu tym nie można opierać się na dokumentacji geodezyjnej, dołączonej do zgłoszenia, lecz wymagane jest ustalenie odległości od granicy obiektu już zrealizowanego. Pozbawienie właściciela nieruchomości sąsiedniej statusu strony uniemożliwia zaś weryfikację stanowiska organów nadzoru budowlanego co do dochowania wymogów techniczno-budowlanych w zakresie sytuowania budynków na działce sąsiedniej, w tym odległości od granicy ściany i okapu dachu. Skoro, zatem skarżący nie mógł uczestniczyć w czynnościach PINB w dniu [...]r., w toku których dokonano pomiarów wysokości spornego obiektu i odległości od granicy – bez uwzględnienia okapów dachu, poczynione przez organ I Instancji ustalenia faktycznie nie mogą dowodzić zachowania normatywnych odległości wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Dokumentacja geodezyjna, przedłożona do zgłoszenia, nie może zaś przesądzać o usytuowaniu obiektu oraz zgodności budowy z warunkami zgłoszenia i przepisami. Przepis art. 61a § 1 kpa, stwarzający podstawę do odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, może być stosowany jedynie w sytuacjach nie budzących żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Taki przypadek nie zachodzi zaś w niniejszej sprawie. Skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu, dotyczącym budowy spornego obiektu, usytuowanego w niewielkiej odległości od granicy. Ustalenie stanu faktycznego, a więc odległości od granicy i wysokości obiektu oraz spełnienia wymogów prawa budowlanego, winno zatem nastąpić w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, prowadzonym z jego udziałem. Wreszcie, wskazać należy na niekonsekwencję organu odwoławczego, który wszak uwzględnił zażalenie skarżącego na pierwsze postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, nie kwestionując wówczas przymiotu strony. Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji – w częściach dotyczących budynku gospodarczego – podlegały uchyleniu, jako wydane z naruszeniem art. 28 i art. 61 § 1a kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy rozpoznaniu sprawy z udziałem skarżącego należy ustalić, czy sporny obiekt spełnia wymogi budynku gospodarczego wolnostojącego, jego usytuowanie jest zgodne z warunkami zgłoszenia i przepisami prawa. mw