II OSK 929/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 454/15 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z dnia 27 października 2015r., sygn. akt III SA/Kr 454/15 oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania. W punkcie 2 wyroku Sąd przyznał od Skarbu Państwa koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika z urzędu. W zaskarżonym wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Postępowanie o wymeldowanie A.B. i jej dwójki dzieci zostało wszczęte na wniosek C. K. i E. K.. Decyzją z dnia 26 lutego 2015r. Burmistrz Miasta i Gminy Szczucin na podstawie art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, która obowiązywała do dnia 28 lutego 2015r. orzekł o odmowie wymeldowania A. B. i jej dzieci M. K. i N. B., uznając że osoby te nie opuściły dobrowolnie i trwale budynku położonego w miejscowości [...]. Na skutek odwołania C. K. i E. K., Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2010r., poz.1427 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wymeldowaniu A.B. wraz z dziećmi z pobytu stałego [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z mocy przepisu art.69 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności, która weszła w życie z dniem 1 marca 2015r. – postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974. i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w sprawach indywidualnych o : zameldowanie, uchylenie czynności materialno – technicznej zameldowania oraz wymeldowanie, udostępnienie danych ze zbioru pesel i gminnych zbiorów meldunkowych – prowadzi się na podstawie niniejszej ustawy. Podstawą prawną pozwalającą na wymeldowanie jest art. 35 cyt. ustawy. Organ stwierdził, że wymeldować można osobę gdy całkowicie, dobrowolnie i trwale opuści lokal. O trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego świadczą takie okoliczności jak definitywne zerwanie wszelkiego kontaktu z miejscem pobytu stałego, zabranie rzeczy osobistych i brak realnego zamiaru powrotu. Podczas rozprawy administracyjnej dnia 9.01.2015r. C. K. wyjaśniła, że A. B. wraz z dziećmi opuściła przedmiotowy budynek w dniu 26.07.2010r. po powodzi. W tym czasie nie było możliwości zamieszkania w tym domu. Wymieniona opuszczając budynek zabrała wszystkie rzeczy osobiste pozostawiając jedynie rzeczy, z których już nie korzystała. A. B. nie wyrażała nigdy chęci powrotu do tego budynku. Na chwilę obecną budynek nie nadaje się do zamieszkania. Wymieniona przychodzi jedynie na posesje nakarmić psa. Obecnie wraz z dziećmi mieszka w budynku socjalnym w miejscowości [...] i tam koncentruje się ich życie osobiste. E. K. potwierdził wyjaśnienia C. K.. Z kolei A. B. wyjaśniła, że budynek opuściła wraz z dziećmi w lipcu 2010r. po powodzi, bo dom był cały zalany. Dom nadaje się do remontu a nie do zamieszkania. Ojciec E.K. obiecał, że wyremontuje pokój lecz tego nie zrobił, a po rozwodzie z matką C. K. sam zamieszkał w tym pokoju. Podała, że wyraża chęć powrotu do budynku, ponieważ nikt jej nie zagwarantuje, że mieszkanie socjalne, w którym znajduje się jej centrum życiowe będzie miała na stałe. Przesłuchani w sprawie świadkowie potwierdzili, że A.B. wraz z dziećmi opuściła budynek w miejscowości [...] w lipcu 2010r. po powodzi i obecnie mieszka w budynku socjalnym. Tak ustalony stan faktyczny doprowadził organ do wniosku, że A. B.dobrowolnie i świadomie wyprowadziła się w 2010r. i opuściła miejsce pobytu stałego, koncentrując swoje sprawy życiowe w innym miejscu tj. lokalu socjalnym. Nawet ustalenie w dacie orzekania, że przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna to jednak trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania skutecznych czynności prawnych by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła. Samo wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, bez jednoczesnego zobiektywizowania tej woli i przejawienia jej przez wykorzystanie instytucji prawnych umożliwiających dopuszczenie do współposiadania lokalu, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Nieskorzystanie z prawnych środków umożliwiających powrót do lokalu powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymywania fikcji meldunkowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. B.zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, 77, 80, 107 kpa poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, nieuwzględnienie sytuacji rodzinnej skarżącej; a także naruszenie art.35 u.e.l. poprzez uznanie, że skarżąca dobrowolnie opuściła miejsce zamieszkania i nie podjęła prób powrotu. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ przy wydawaniu decyzji nie naruszyły przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 80, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Sąd po przytoczeniu treści art.35 u.e.l. podkreślił, że zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu. Dalej Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące "dobrowolności i trwałości opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" i stwierdził, że w świetle wykładni art.25 ust.1 ustawy z dnia 24 września 2010r. opuszczenie przez skarżącą i jej dzieci miejsca pobytu pod adresem [...] nie było dobrowolne lecz związane ze skutkami powodzi w 2010r. Jednak niewątpliwie skarżąca po czasowym przebywaniu w lokalu kontenerowym, uzyskując następnie mieszkanie socjalne skoncentrowała w tym mieszkaniu swoje centrum życiowe, a nie podejmując na przestrzeni lat kroków zmierzających do przeniesienia tego centrum z powrotem pod adres [...] dała podstawy do oceny, że w istocie zaakceptowała stan opuszczenia domu pod adresem [...], a w konsekwencji z perspektywy czasu organy prawidłowo zakwalifikowały to opuszczenie jako dobrowolne. Sama skarżąca nie kwestionowała faktu skoncentrowania centrum życiowego w lokalu socjalnym, a wskazała że chce nadal być zameldowana pod adresem [...] jedynie ze względu na niepewność możliwości zamieszkiwania w lokalu socjalnym. Kwestie dotyczące dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą należało w ocenie Sądu I instancji rozważać również w aspekcie długości okresu opuszczenia przedmiotowego lokalu (ponad cztery i pół roku do czasu wydania decyzji w sprawie). Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. B., w której wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności poprzez błędne przyjęcie, że opuszczenie lokalu miało charakter trwały i dobrowolny, podczas gdy skarżąca zmieniła chwilowo miejsce zamieszkania, z uwagi na zalanie budynku przy ul.[...] W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania C. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanej w skardze kasacyjnej podstawy i zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2015, poz.388). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu w niej zawartego. Materialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności, która weszła w życie z dniem 1 marca 2015r. Wprawdzie postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku o wymeldowanie z dnia 3 grudnia 2014r., jednakże zgodnie z art.69 pkt 1 cytowanej ustawy "postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i niezakończone przed dniem wejścia w życia niniejszej ustawy, w sprawach indywidualnych o zameldowanie, uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania oraz wymeldowanie, udostępnienie danych ze zbioru pesel i gminnych zbiorów meldunkowych – prowadzi się na podstawie niniejszej ustawy. Stosownie więc do art. 35 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust.1 wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art.28 ust.2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zatem organy przy wydawaniu decyzji w zakresie wymeldowania winny ustalić, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego oraz zbadać trwałość i dobrowolność zamiaru jego opuszczenia. Podkreślenia wymaga, że za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (na tej podstawie została wydana decyzja organu I instancji) należy uznać sytuację, w której nawet wobec ustalenia w dacie orzekania o wymeldowaniu, że przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, a następnie w sposób trwały zostało przeniesione centrum życiowe, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła. O ocenie charakteru pobytu czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Samo jedynie wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, bez jednoczesnego zobiektywizowania tej woli i przejawienia jej przez wykorzystanie instytucji prawnych umożliwiających dopuszczenie do współposiadania lokalu, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Nieskorzystanie z prawnych środków umożliwiających powrót do lokalu powoduje, że brak jest podstaw prawych do utrzymywania fikcji meldunkowej. Wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale powinien być oceniany wg kryteriów obiektywnych. Skoro więc w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia świadków oraz C. K. i E. K.(rodziców skarżącej), z których wynika, że A. B. nie zamieszkuje w domu pod adresem [...] od 2010r. ( od ponad czterech i pół roku do czasu wydania decyzji w sprawie), a wyprowadziła się z tego miejsca na skutek zalania mieszkania w wyniku powodzi, trudno uznać, iż opuszczenie przez nią miejsca zamieszkania nosiło znamiona tymczasowości. A. B. nie podniosła w trakcie postępowania o wymeldowanie żadnych okoliczności, które by uprawdopodabniały, iż faktycznie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Zarzuciła jedynie, że organ nie zbadał, czy opuszczenie przez nią lokalu było dobrowolne. Z akt sprawy wynika, że A. B.nie zamieszkuje w spornym lokalu, a po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie podejmowała żadnych czynności, aby do niego powrócić. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - organy nie były zobowiązane do zbadania, czy A. B.dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal. Z zebranego bowiem materiału dowodowego bezspornie wynikało, że ww. lokal opuściła w 2010 roku i do czasu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie starała się do niego powrócić. Zatem przez blisko 4 lata akceptowała ten stan rzeczy. Przejawem natomiast woli opuszczenia miejsca pobytu stałego jest niepodejmowanie we właściwym czasie środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania. Bezsporne zatem jest, że skoro skarżąca kasacyjnie opuściła przedmiotowy lokal w 2010r., a wniosek o wymeldowanie C.i E. K.złożyli w grudniu 2014r., ustalenie konkretnego dnia opuszczenia lokalu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Mając bowiem na uwadze, iż decyzja o wymeldowaniu ma jedynie charakter ewidencyjny, istotne znaczenie w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż A.B. wraz z dziećmi faktycznie opuściła ww. lokal blisko 4 lata wcześniej od wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania. Organy, jak i Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazały, iż zaszły okoliczności, o których mowa w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Jednocześnie Sąd dokonał właściwej subsumpcji stanu faktycznego, zasadnie wywodząc, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, co spowodowało oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.