I OSK 3258/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 61/14 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 61/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 23 stycznia 2013 r.; w pkt II dalej idącą skargę J. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],[...], obręb C., i ustalenie odszkodowania z tego tytułu oddalił. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...], któremu zarzucił, że od 8 lat i 7 miesięcy prowadzi postępowanie o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za nieruchomości nr [...] w C., Gmina N.. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia 8 listopada 2005 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nr [...] w C., Gmina N.; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 39/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; oraz oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z uwagi na prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 39/12, który obejmował swoimi granicami okres od wszczęcia postępowania do dnia 23 stycznia 2013 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że przedmiotowa skarga J. W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] do dnia 23 stycznia 2013 r. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oceniając pozostały okres, tj. od dnia 24 stycznia 2013 r., Sąd wskazał, że wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 23 stycznia 2013 r. można wskazać na to, że wobec oprotestowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SAB/Wr 39/12), skargą kasacyjną odpis prawomocnego wyroku do Wojewody [...] wpłynął w dniu 7 stycznia 2014 r. Bez względu na ten fakt Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sprawie, m.in. w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wyznaczał kolejne terminy rozprawy administracyjnej, jednakże J. W. nie brał udziału w tej czynności. Składał on natomiast wnioski dowodowe dotyczące postępowania, jak chociażby pismo z dnia 17 maja 2013 r. o nadesłanie aktów notarialnych, czy z dnia 4 lipca 2013 r. dotyczące zastrzeżeń w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Organ decyzyjny zwracał się także do strony o udzielenie informacji dotyczących stanu nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r. oraz zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o skorygowanie operatu szacunkowego. W toku postępowania organ zawiadamiał o zmianie terminu załatwienia sprawy udzielając informacji o przyczynach. Z kolei w dniu 3 lutego 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję dotyczącą wywłaszczenia nieruchomości nr [...] w C. ustalając na rzecz J. W. odszkodowanie w wysokości 3132870,00 zł. Jak wynika z pism procesowych decyzja ta została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Mimo sporządzenia przez J. W. skargi na przewlekłość postępowania w dniu 23 czerwca 2014 r. i wydania przez organ II instancji decyzji już po tej dacie (27 czerwca 2014 r.), jak wynika z pisma pełnomocnika organu z dnia 15 października 2014 r., kierowanego do Sądu, Wojewoda [...] podejmował działania ukierunkowane na załatwienie sprawy, występował do organów o dostarczenie dokumentów, wzywał strony do udzielenia wyjaśnień, oraz wyznaczał z tej przyczyny nowe terminy zakończenia postępowania. Nie wystąpiły zatem symptomy przewlekłości postępowania. Sąd, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi. Reasumując, Sąd dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzanym przez organ czynnościom nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 23 stycznia 2013 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu 23 stycznia 2013 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie było prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w sposób przewlekły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. przez akceptację postępowania Wojewody [...], który naruszył art. 35 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ od 9 lat przewlekane jest postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wskazania wymaga, że prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 39/12 oceniony został stan przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wydania wyroku, tj. 23 stycznia 2013 r. Wyrokiem tym Sąd stwierdził wystąpienie przewlekłości zobowiązując organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, jednak nie stwierdził by miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że zasadniczo stan przewlekłości aktualnie może być badany za okres od 24 stycznia 2013 r. do dnia 22 października 2014 r. w jakim Sąd I instancji kontrolował przedmiotową sprawę. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w związku z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 39/12 granice przedmiotowej sprawy zostały określone w taki właśnie sposób. Z tego względu Sąd zasadnie odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego przez organ do dnia 23 stycznia 2013 r., stosując art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wynika z tego, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie sformułowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. i art. 35 K.p.a. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ w związku z ww. wyrokiem granice przedmiotowej sprawy nie mogły obejmować postępowania organu, jako prowadzonego od 9 lat. Zarzut ten został zatem błędnie sformułowany – ale także w związku z tym, że art. 149 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, której konkretnie dotyczy. Sąd, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ od dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia orzekania, prawidłowo wyłożył definicję przewlekłości postępowania, co zasadniczo polega na nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, w tym przez podejmowanie działań pozornych, które w rzeczywistości nie prowadzą do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji administracyjnej. Stan taki dotyczy więc sytuacji, w której organ nie wydaje decyzji w terminie, choć powinien to uczynić w terminie określonym przez prawo (art. 35 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne, z których jedno dotyczyło przewlekłości (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1204/13), a drugie – sprawy ustalenia wysokości odszkodowania co do meritum (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1527/12), należy wskazać, że w związku z wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 39/12 trzydziestodniowy termin do wydania decyzji przez Wojewodę rozpoczął swój bieg od dnia 7 stycznia 2014 r. Wtedy bowiem został organowi doręczony prawomocny wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1204/13, który determinował prawomocność wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 39/12. Wojewoda zastosował się do prawomocnego rozstrzygnięcia, które zobowiązywało organ do wydania decyzji w sprawie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W dniu 3 lutego 2014 r. Wojewoda wydał decyzję administracyjną, także w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego w takcie procedury zmierzającej do uprawomocnienia się wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 39/12. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie oraz w trakcie postępowania odwoławczego zainicjował kolejne postępowanie przeciwko Wojewodzie w sprawie przewlekłości postępowania, a więc w sytuacji gdy organ ten nie pozostawał w żadnej zwłoce, podnosząc zarzuty pozorności podjętego aktu administracyjnego. Jednak argumentem za uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością nie może stanowić rozbieżność stanowisk pomiędzy stroną postępowania, a organem co do wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o materiał dowodowy, którego stan jest sporny pomiędzy stronami. W innym wypadku ocena przewlekłości wkraczałaby w merytoryczną ocenę legalności aktu administracyjnego, czemu zasadniczo służy odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Nie można zarzucać organowi, że ten nie podejmował starań celem ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ponieważ wydając decyzję z [...] lutego 2014 r. dysponował stosownym oświadczeniem skarżącego w tej sprawie (z 22 sierpnia 2013 r.), które pomimo podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, co do braku ustalenia przez organ stanu zagospodarowania nieruchomości, zostały następnie potwierdzone na kolejnym etapie postępowania przez samego skarżącego. Nie można zatem zarzucić Wojewodzie, że podejmowane przez niego działania, tj. wydanie decyzji z [...] lutego 2014 r., miały charakter pozorny po 7 stycznia 2014 r. To, że organ podjął decyzję podlegać może merytorycznej ocenie jej legalności w administracyjnym toku instancji, co też nastąpiło w wyniku wydania przez Ministra decyzji z [...] czerwca 2014 r. Z punktu widzenia przewlekłości znaczenie ma to jakie działania organ podejmował pomiędzy wydawanymi decyzjami. Fakt wydania decyzji nie jest nośnikiem przewlekłości postępowania; ewentualny brak jej legalności świadczy zaś jedynie o osłabieniu skuteczność podejmowanych przez organ działań i stawia co najmniej w wątpliwym świetle realizację takich zasad jak: legalizmu, prawdy obiektywnej i budowania zaufania obywateli do organów państwa. Następnie po uchyleniu przez Ministra decyzji z [...] lutego 2014 r., co nastąpiło w dniu 27 czerwca 2014 r., Wojewoda podjął działania celem ustalenia zagospodarowania nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r. Po wpłynięciu decyzji Ministra w dniu 3 lipca 2014 r., w dniu 22 lipca 2014 r. wysłał do skarżącego wezwanie, które zostało odebrane w dniu 8 sierpnia 2014 r., skarżący odpowiedział zaś na nie pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2014 r.), nie wnosząc do sprawy nic ponadto co wynikało z wcześniejszego jego oświadczenia z dnia 22 sierpnia 2013 r. w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto celem realizacji wytycznych wynikających z zapadłych w niniejszej sprawie wyroków sądów administracyjnych oraz z decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., Wojewoda wyznaczył w sprawie terminy rozpraw administracyjnych, które z uwagi na niestawiennictwo skarżącego były odraczane. W dniu 29 września 2014 r. wpłynęło do Wojewody pismo skarżącego w wnioskiem o odroczenie rozpraw administracyjnych na dni: 26 września i 29 września oraz 1 października i 3 października z uwagi na chorobę skarżącego. Ponadto Wojewoda zgodnie z zaleceniem Ministra, wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, celem ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości, co miało zweryfikować gołosłowne oświadczenia skarżącego nie poparte żadnymi dowodami. Z tego źródła Wojewoda nie uzyskał żadnego dowodu. W październiku 2014 r. został sporządzony zaś operat szacunkowy określający wartość działek nr [...], który potwierdzał aktualną wartość nieruchomości na dzień 16 października 2014 r. W tych warunkach Sąd I instancji oceniając stan przewlekłości na dzień 22 października 2014 r. prawidłowo ocenił, że z uwagi na podejmowane działania w sprawie Wojewoda nie był stanie przewlekłości. Podejmowane przez niego działania nie były pozorne bowiem wynikały z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych oraz decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.