II GSK 3159/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 17/15 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie podpisania umowy o dofinansowanie projektu postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt V SAB/Wa 17/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę G. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwanej również PARP) w przedmiocie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu ("[...]") w ramach działania 4.4 (Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym) Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2014. Wniosek ten został oceniony pozytywnie i wobec tego [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej) wezwała spółkę do przekazania dokumentów niezbędnych do podpisania umowy, wskazując że powinno to nastąpić do 30 czerwca 2014 r., bowiem jedynie do tej daty jest możliwe udzielenie wsparcia w ramach działania 4.4. POIG. Spółka w zakreślonym terminie nie przedłożyła wymaganych dokumentów. W konsekwencji [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformowała skarżącą o braku możliwości podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Stanowisko takie wyraziła również Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z kolei spółka w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do podpisania umowy, na co PARP (w piśmie z [...] stycznia 2015 r.) odpowiedziała podtrzymaniem stanowiska o braku możliwości podpisania umowy. Spółka wezwała następnie Regionalną Instytucję Finansującą oraz PARP do zapłaty odszkodowania z tytułu odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, jak również wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność PARP w sprawie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga spółki podlegała odrzuceniu, gdyż została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga na bezczynność nie przysługuje, jeżeli załatwienie konkretnego wniosku przez organ administracji nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd przytoczył treść art. 6b ust. 8 i art. 4 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. Nr 109, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), stwierdzając, że: 1) podstawą dofinansowania przyznanego beneficjentowi jest umowa, a decyzja administracyjna jedynie w przypadku określonym w art. 11 ust. 7 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, który w tej sprawie nie zachodzi oraz że 2) zawierane przez PARP umowy o udzielenie pomocy finansowej są umowami cywilnoprawnymi. Zatem jeżeli udziela się dofinansowania na postawie umowy, to umowa jest jedyną i wystarczającą czynnością prawną, wyrażającą zarówno wolę przyznania dofinansowania określonemu przedsiębiorcy, jak i treść powstającego na tej podstawie zobowiązania. Sąd zaznaczył jednocześnie, że gdyby w procesie udzielania dofinansowania na podstawie umowy ustawodawca zakładał wstępne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, to przepisy prawne powinny wyraźnie przewidywać wydanie takiej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było wydawanie decyzji poprzedzającej zawarcie umowy o dofinansowanie, skoro nie przewidziano takich czynności w szczegółowo określonej procedurze przyznawania dofinansowania i takie czynności nie dają się pogodzić z określoną w ustawie procedurą przyznawania dofinansowania na podstawie umowy. Sąd pierwszej instancji odwołał się również do zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a., stwierdzając że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję organu do autoratywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła G. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie podpisania umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]" z uwagi na fakt, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niniejsza sprawa nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu strona wskazała w szczególności, że między skarżącą a PARP miała zostać podpisana umowa o dofinansowanie projektu. Umowa ta nie została jednak podpisana, pomimo że skarżąca spełniła wymagania, które uprawniały ją do otrzymania dofinansowania oraz pomimo faktu, że stawiła się w dniu 30 czerwca 2014 r. w placówce Regionalnej Instytucji Finansującej w celu podpisania przedmiotowej umowy. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji spełnienia wymogów ustawowych oraz Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka instytucja wdrażająca była zobowiązana podpisać umowę z beneficjentem pomocy publicznej, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). W niniejszej sprawie podpisanie umowy o dofinansowanie powinno być traktowane jako czynność materialno-techniczna organu, która nie powinna być oceniana przez pryzmat charakteru samej umowy. Ocena taka winna być dokonana w odniesieniu do trybu jej zawarcia, jako że jest to ostatnia czynność podejmowana przez organ w procedurze przeprowadzenia konkursu w ramach POIG 4.4. Autor skargi kasacyjnej dodał, że właściwość sądu administracyjnego została przewidziana w procedurze przeprowadzania konkursu w ramach POIG - w zakresie kontroli zasadności oceny wniosków o dofinansowanie w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie sposób przyjąć, że omawiany tryb zawarcia umowy o dofinansowanie, wynikający ze wspomnianej procedury konkursowej, jest cywilnoprawnym trybem zawierania umów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu PARP stwierdziła w szczególności, że czynność zawarcia umowy o dofinansowanie jest nierozerwalnie związana z samą umową o dofinansowanie, mającą niewątpliwie charakter cywilnoprawny. Zawarcie cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie wynika ze współdziałania stron ją zawierających, w tym od dochowania różnego rodzaju wymogów przez wnioskodawcę (skarżącą), np. poprzez dostarczenie określonych dokumentów, stawienie się do podpisu itd. i nie ma charakteru automatycznego, zobowiązującego drugą stronę do jej zawarcia w określonym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na wadliwym uznaniu, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy czynność polegająca na podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa, Działanie 4.4 Nowe Inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym) stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie strona wniosła skargę na bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej strona nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne jedynie w sprawach, w których działanie organu administracji publicznej powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli form działalności administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W związku z tym istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy czynność w postaci podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu stanowi jedną z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, a konkretnie - czy jest to inna niż decyzje i postanowienia czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być podmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) mają charakter publicznoprawny, 3) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które - nie będąc decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami - są podejmowane, bowiem przepisy materialnego prawa administracyjnego wymagają od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W ocenie NSA, czynność polegająca na podpisaniu przez PARP i beneficjenta cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie projektu w ramach Działania 4.4. Priorytet 4. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawę dofinansowania projektu skarżącej spółki miała stanowić umowa o dofinansowanie, o jakiej mowa m.in. w art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wyłonienie projektu do dofinansowania nastąpiło w drodze konkursu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 i w art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tego rodzaju sprawach ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko w przypadku określonym w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to jest odnośnie do etapu obejmującego ocenę projektu. Etap ten poprzedza zawarcie umowy o dofinansowanie, a jego pozytywne przejście przez beneficjenta stanowi jeden z warunków podpisania umowy (zob. art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ustawodawca nie przewidział natomiast kognicji sądów administracyjnych w zakresie samego procesu zawarcia umowy o dofinansowanie. Właściwości sądu administracyjnego nie da się w tym zakresie wywieść z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej, podpisanie umowy o dofinansowanie nie stanowi bowiem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Umowa o dofinansowanie projektu ma charakter cywilnoprawny i nie zmienia tego okoliczność, że specyfika takiej umowy polega na połączeniu rozwiązań konstrukcyjnych, charakterystycznych dla prawa zobowiązań z elementami prawa publicznego, obejmującymi tryb oraz zakres przedmiotowy i podmiotowy tych umów (zob. J. Jaśkiewicz, komentarz do art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [w:] Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, LEX/el., 2014). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że podpisanie umowy o dofinansowanie stanowi władcze potwierdzenie przez organ administracji publicznej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku beneficjenta, którego źródłem jest przepis prawa. W konsekwencji za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem uznał bowiem, że skarga strony została wniesiona w sprawie, która nie podlega kognicji sadów administracyjnych i z tego względu skarga ta podlegała odrzuceniu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku PARP o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. PG