VII SA/Wa 734/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. D.-S. i R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o odmowie podjęcia działań w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], gm. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego, który organ II instancji przedstawił na wstępie uzasadnienia decyzji. W związku z pismami B. K. z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczącymi podniesienia terenu działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] oraz działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] lipca 2010 r. czynności kontrolne budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Ustalono, że inwestycja realizowana na terenie przedmiotowej działki jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, niezakładającym systemowego odprowadzania wód z terenu posesji, a prawdopodobną przyczyną zalewania posesji znajdujących się na przedmiotowym terenie jest brak gminnej kanalizacji deszczowej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. M. B. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podwyższenia gruntu na działkach o nr ew. [...] oraz nr ew. [...], które zostało przekazane według właściwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] powiatowemu organowi nadzoru budowlanego. W dniu [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął ustne wyjaśnienia w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], z których wynika, że przedmiotowa inwestycja prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał według właściwości Wójtowi Gminy [...] skargi B. K. z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz skargi M. B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwracając uwagę, że zgodnie z ustawą Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019) organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ samorządu terytorialnego. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli B. K. oraz M. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że ustalenia organu powiatowego co do braku właściwości organów nadzoru budowlanego były przedwczesne. W związku ze skargą A. C - S i R S na ww. postanowienie [...]WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1389/11 oddalił ww. skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] i dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...].. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła B. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie wydane przez organ II instancji B. K. i M. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając w całości skargę B. K. i M. B. z dnia [...] lutego 2012 r. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylił własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1101/12 oddalił. Następnie A C- S i R S złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od ww. wyroku, która wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn.. akt II OSK 1439/13 została oddalona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmówił podjęcia działań w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], gm. [...] (inwestor: A. D-S, R S oraz A C - S). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało przyjęte bez sprzeciwu, tym samym wywiera skutki prawne i brak jest podstaw do podejmowania wobec zrealizowanych inwestycji działań naprawczych na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania B K od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie uzasadnienia decyzją uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie. W ocenie organu wojewódzkiego zaskarżona decyzja organu powiatowego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] została podjęta bez uwzględnia argumentacji zawartej w postanowieniu organu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpatrując przedmiotową sprawę winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy podniesienie terenu o którym mowa w pismach skarżących nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, porównując zgodność obiektów budowlanych wykonanych na działkach o nr ew. [...] przy ul. [...] i dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...] z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Ww. ustalenia należało poprzeć odpowiednimi dokumentami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu powiatowego, aby podczas realizacji ww. inwestycji nie odstąpiono od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...], jak też aby nie naruszono przepisów szczególnych. Organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, dotyczy budowy prowadzonej legalnie tzn. na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Następnie wyjaśnił, że przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda decyzja korzysta z domniemania mocy obowiązującej dopóki nie zostanie podważona. Tym samym zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, bowiem ustawodawca nie przewidział w przepisach Prawa budowlanego żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru wykonania robót w sposób istnienie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ponadto zdaniem organu wyższej instancji niedopuszczalne jest stwierdzenie organu powiatowego, że niniejsza sprawa została ponownie rozpatrzona "(...) jedynie pod naciskiem (...) organu i strony skarżącej". Mając ww. stwierdzenie na uwadze organ odwoławczy wskazał, że PINB w [...] jest zobowiązany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do przestrzegania terminów na zakończenie sprawy. Naruszenia przepisów postępowania dotyczących terminów na załatwienie sprawy nie może usprawiedliwiać przesłanie akt organu do sądu, gdyż istnieje możliwość wystąpienia o ich wypożyczenie, czego w omawianej sprawie nie uczyniono. Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieprawidłowe jest rozpatrzenie sprawy bez posiadania kompletnych akt sprawy. PINB w [...] w przedmiotowej sytuacji winien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt omawianej sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Dopóki Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wstrzyma wykonania zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie to jest wykonalne i winno być uznawane jako wiążące dla stron oraz organów administracyjnych. Przekazanie akt sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Organ administracji w takiej sytuacji winien podjąć czynności w celu pozyskania wymaganej dokumentacji do rozpoznania sprawy. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd i zwrot akt stanowi bezczynność organu administracji. Organ powiatowy może także skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania w przypadku stwierdzenia zaistnienia zagadnienia wstępnego lub może skorzystać z możliwości wynikającej z art. 36 k.p.a.. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. Podkreślił, że omawiana sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o odmowie podjęcia działań w sprawie. W niniejszej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne uzasadniające stanowisko organu powiatowego. Organ odwoławczy podał także, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ powiatowy nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ustalić czy B K i M B posiadają interes prawny m.in. poprzez sprawdzenie czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornych inwestycji. Nadmienił, że organ powiatowy nie przesłał dokumentów wskazujących, iż dokonał ustaleń w ww. zakresie. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A D-S i R S. Zdaniem skarżących organ odwoławczy przez rozpatrzeniem odwołania powinien zlecić organowi pierwszej instancji w trybie określonym w art. 136 k.p.a. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy B K i M B mają interes prawny w sprawie. Podnieśli, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy może się bowiem okazać, że nie mają takiego interesu, a zatem nie mają statusu stron postępowania. W takim przypadku organ wojewódzki nie miał prawa rozpatrywać odwołania merytorycznie. Skarżący nie zgadzali się z poglądem organu wojewódzkiego, że formalne zakończenie budowy nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego. Uważają za błędny pogląd, że prawnie skuteczne jest zawiadomienia o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Takie rozumienie przepisów oznacza, ze błędne przyjęte zawiadomienie o zakończeniu budowy niejako automatycznie nie wywiera skutków prawnych. Skarżący podkreślili, że po bezskutecznym upływie 21 dni nie ma żadnych środków prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego wobec formalnie przyjętej do użytkowania inwestycji. Zaznaczyli, że orzecznictwo sądowe w rozstrzyganej kwestii jest rozbieżne, lecz przeważa punkt widzenia wyrażony w decyzji organu powiatowego. Zdaniem skarżących badanie czy nastąpiła zmiana ukształtowanego terenu, czy w trakcie realizacji odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę lub naruszono przepisy szczególne i przedstawianie stosownych dokumentów na wyjaśnienie tych zagadnień, jest bezprzedmiotowe. Skarżący zaznaczyli, że postępowanie zostało wszczęte poprzez rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżących w pierwszej instancji i wydanie decyzji. Przepisy postępowania nie wprowadzają wymaganej formy wszczęcia postępowania. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo, że organ pierwszej instancji przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych oraz wydał merytoryczną decyzję. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powinien był najpierw zastosować procedurę określoną w art. 136 k.p.a., a dopiero później, po dokonaniu stosownego uzupełnienia materiału dowodowego, merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., którą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego (w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], gm. [...]). Podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji odmawiając podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, nie dokonał ustaleń, kto ma interes prawny w tym postępowaniu, nie ustalił stanu faktycznego, a następnie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz niekompletnych akt administracyjnych wydał decyzję o odmowie podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego naruszając tym samym przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wobec nieprzeprowadzenia właściwego postępowania nie można stwierdzić, że brak jest podstaw do podejmowania wobec zrealizowanych inwestycji działań naprawczych. Podjęcie decyzji o odmowie podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dawało podstawy organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej. Sytuacja taka nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, stosownie do obowiązku wskazanego w art. 138 § 2 zdanie drugie, wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie podziela zarzutu skarżących, że to organ odwoławczy przed rozpatrzeniem odwołania powinien zlecić organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mające ustalić, czy B. K. i M B mają interes prawny. Jak wskazano wyżej, brak ustaleń w kwestii posiadania interesu prawnego nie był jedyną nieprawidłowością stwierdzoną przez organ odwoławczy. Należy podkreślić, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że już w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r., skontrolowanym przez sąd administracyjny w dwóch instancjach, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji nie uwzględnił tej argumentacji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.