II OZ 1084/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedziba w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1525/14, o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Powiatu Pszczyńskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] września 2014 Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 1525/14, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą Powiatu Pszczyńskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie: kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd podał, że Stowarzyszenie swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika, oparło na istnieniu interesu prawnego oraz rozpoznaniu sprawy z zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia jaką jest ekologia, ochrona środowiska oraz krzewienie kultury prawnej. Posiadanie interesu prawnego Stowarzyszenie wywiodło z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stowarzyszenie podkreśliło, że jego członkowie są jednocześnie mieszkańcami powiatu, a zatem zaskarżona decyzja ma wpływ na możliwości inwestycyjne powiatu, dotyka bezpośrednio ich oczekiwań co do niezbędnych potrzeb w finansowaniu zadań własnych powiatu. Wysokość niesłusznie wyliczonej kwoty kary stanowi znaczący procent wydatków na cele publiczne. Nadto szokujący byłby wzrost wydatków na utrzymanie administracji w gminie, której budżet byłby powiększony nieplanowanym wzrostem przychodów z tytułu kary za wycięcie jednego drzewa. Do wymienionego wniosku dołączony został Statutu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. dodatkowo złożony został wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, a Prezes Zarządu Stowarzyszenia stwierdził, że sprawa dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia co wynika z § 6 pkt 2 i pkt 3. Dalej Sąd wskazał, że dokonując analizy akt sprawy, a następnie odnosząc treść wniosku do przedmiotu sprawy uznał, że wskazane argumenty nie uzasadniają dopuszczenia Stowarzyszenia jako uczestnika do postępowania sądowego. Ze Statutu Stowarzyszenia jak również z Krajowego Rejestru Sądowego Nr 0000345887 (Dział III rubryka 3) wynika, że celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz przejrzystości i uczciwości życia publicznego, ochrony wolności, praw człowieka i swobód obywatelskich oraz prowadzenie działań wspomagających rozwój społeczności lokalnych, demokracji i społeczeństwa obywatelskiego; ekologii, ochrony środowiska i energetyki odnawialnej z możliwością wykorzystywania odnawialnych źródeł w zakresie ochrony klimatu i ochrony środowiska zgodnie z polityką horyzontalną Unii Europejskiej i Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na decyzję orzekającą o nałożeniu kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. W ocenie Sądu nie można zatem mówić o tym, aby w sprawie dotyczącej nałożenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia dochodziło do naruszenia celów działania Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu, żaden z celów wskazanych w Statucie stowarzyszania – i to szeroko go interpretując, nie obejmuje sprawy związanej w nałożeniem przedmiotowej kary. Nie sposób przyjąć, że Stowarzyszeniu wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu chodziło o działanie na rzecz ekologii i ochrony środowiska, gdyż w takim przypadku Stowarzyszenie powinno raczej opowiadać się za ukaraniem podmiotu, który dokonuje wycięcia drzewa bez zezwolenia. Z kolei nie mieści się w przedłożonym Statucie Stowarzyszenia np. "działalność w zakresie ochrony finansów gminy czy dbałości o finanse gminy", bo do tego w uzasadnieniu wniosku sprowadza wyjaśnienie swojego interesu prawnego Stowarzyszenie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...]. Stowarzyszenie w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciło błędną interpretację zapisów ustawy p.p.s.a. oraz statutu [...]. Stowarzyszenie wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu występowało w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Tym samym nie można zarzucić organizacji chęci udziału w sprawie dla pozyskania korzyści czy interesów samego Stowarzyszenia czy jego członków gdyż udział ten odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu Sąd przyjął, że sprawa, która jest przedmiotem skargi dotyczy kary pieniężnej w związku z czym nie ma to nic wspólnego z celami Stowarzyszenia. Jednak na str.3 uzasadnienia Sąd wskazał, że związek z ekologią i ochroną środowiska zaistniałby gdyby Stowarzyszenie opowiedziało się raczej za ukaraniem podmiotu, który dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia. Zdaniem Stowarzyszenia podstawą nałożenia kary pieniężnej są przepisy z zakresu ochrony środowiska, w związku z czym mieści się to w statutowej działalności celów organizacji. W statucie przyjęto, że Stowarzyszenie podejmuje działania na rzecz ekologii i ochrony środowiska lecz w swych działaniach wyznaje zasadę krzewienia kultury prawnej. To oznacza, że po pierwsze pojęciu "ekologia" członkowie Stowarzyszenia nadali bardzo szerokie znaczenie po drugie Stowarzyszenie zawsze będzie opowiadało się po stronie działań zgodnych z literą prawa. Ze Statutu wynika także, że Stowarzyszenie działa i działało w tej sprawie, w interesie społecznym (powołując się na ustawę z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) gdyż orzeczenie utrzymujące karę dla Powiatu Pszczyńskiego będzie miało niebagatelny wpływ na możliwości inwestycyjne Powiatu, czyli dotknie jego mieszkańców. Tymczasem istnieje uzasadniona groźba, że beneficjent tej kary czyli burmistrz przeznaczy tak uzyskane środki na nagrody dla urzędników a nie na poprawę środowiska naturalnego. Biorąc powyższe pod uwagę Stowarzyszenie uważa, że wykazało w postępowaniu sądowo administracyjnym związek sprawy ze swą statutową działalnością, która została bardzo precyzyjnie skonkretyzowana. Treść Statutu upoważnia Stowarzyszenie [...] do ubiegania się o przystąpienie do sprawy nałożenia kary pieniężnej - za usunięcie drzewa bez zezwolenia - na Powiat Pszczyński. Odmowa dostępu do udziału w sprawie dla Stowarzyszenia [...] . jest sprzeczna zarówno z celami statutowymi stowarzyszenia jak i z szeroko rozumianym interesem społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższego unormowania wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. W doktrynie i orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga również wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia powołanego przepisu, według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego tylko powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Decydujące dla oceny wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji, ale i tego, że za udziałem tym przemawia interes społeczny (por. por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 258-259 oraz postanowienia NSA: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 oraz z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II OZ 874/13). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie posiadanie interesu prawnego Stowarzyszenie wywiodło z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wskazując, że jego członkowie są mieszkańcami powiatu, a zatem zaskarżona decyzja ma wpływ na możliwości inwestycyjne powiatu, dotyka bezpośrednio ich oczekiwań co do niezbędnych potrzeb w finansowaniu zadań własnych powiatu. Dalej wskazano na merytoryczny aspekt zaskarżonej decyzji, wywodząc, że rażąco narusza ona prawo. Do wniosku dołączony został Statutu Stowarzyszenia, z którego wynika, że celem Stowarzyszenia (§ 6 pkt 1 i 2 statutu), jest działanie na rzecz 1. Przejrzystości i uczciwości życia publicznego, ochrony wolności, praw człowieka i swobód obywatelskich oraz prowadzenie działań wspomagających rozwój społeczności lokalnych, demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. 2. Ekologii, ochrony środowiska i energetyki odnawialnej z możliwością wykorzystania odnawialnych źródeł w zakresie ochrony klimatu i ochrony środowiska zgodnie z polityką horyzontalną Unii Europejskiej i Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie przedmiot niniejszego postępowania pozostaje w związku z ochroną środowiska, objętą zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia, to jednak podjęte przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie było prawidłowe. W istocie bowiem Stowarzyszenie zgłaszając udział w sprawie nie kierowało się celami dotyczącymi ochrony środowiska, lecz potrzebą działania na rzecz ochrony finansów Powiatu, który zaskarżoną decyzją obciążony został karą za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Takie ukierunkowanie działań Stowarzyszenia nie mogło być więc powiązane z celami statutowymi. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki kontrolować będzie legalność decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, tak więc poza zakresem sprawy pozostają kwestie możliwości finansowych Powiatu oraz to, jak rozdysponowane będą środki uzyskane wskutek uiszczenia tej kary. Nietrafna jest zatem argumentacja zażalenia wskazująca na potrzebę kontroli społecznej co do finansowych skutków orzeczonej kary pieniężnej. Ewentualne działania z tym związane mogą być podjęte przez Stowarzyszenie poza niniejszym postępowaniem sądowym. Natomiast składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenie nie wykazało związku pomiędzy zadaniami statutowymi a niniejszą sprawą sądową, której przedmiotem jest kontrola zgodności z prawem decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym kwestii udziału w charakterze uczestnika postępowania organizacji społecznych ugruntowany jest pogląd, że zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej (np. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2011 r. II OZ 157/11). Natomiast w takim ujęciu, jak przedstawia to Stowarzyszenie, tego rodzaju zapisy w statucie legitymowałby je do występowania w charakterze uczestnika we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych podjętych czy to na podstawie ustawy o ochronie przyrody, czy też na podstawie ustawy o ochronie środowiska, niezależnie od ich przedmiotu, co w oczywisty sposób nie odpowiada celowi regulacji zawartej w art. 33 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie o ile spełniony został wymóg, by z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła organizacja społeczna, to nie został spełniony wymóg, by żądanie było uzasadnione celami statutowymi organizacji i aby za wszczęciem postępowania przemawiał interes społeczny. Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów zażalenie jako niezasadne podlegało oddaleniu zgodnie z art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.