II SA/Wa 2185/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi I. Z. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Sprawa Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie niezdolności do służby w Policji 1. oddala skargę w części dotyczącej orzeczenia o niezdolności do służby w Policji; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., po dokonaniu badania lekarskiego I. Z. rozpoznała u wymienionej: A.1. Zespół uzależnienia spowodowany nadużywaniem alkoholu. § 73 p. 2 kat. D, B.2. Dyskopatia L3-L4 z okresowym zespołem bólowo-korzeniowym. § 63 p. 2 kat. C. W rezultacie Komisja uznała, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, że I. Z. jest całkowicie niezdolna do służby w Policji. Komisja stwierdziła, że badana może wykonywać pracę zarobkową, przeciwskazane są prace z bronią palną. Zaliczyła I. Z. do trzeciej grupy inwalidów i stwierdziła, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. Komisja podała też, że inwalidztwo istnieje od [...] sierpnia 2014 r. Uzasadniając orzeczenie Komisja stwierdziła, że nadużywanie alkoholu trwające od ok. 2 lat potwierdzone pobytem szpitalnym w Oddziale Uzależnień oraz związanymi dolegliwościami (ciągi alkoholowe 2-tygodniowe, objawy abstynencji, wymagające nadal systematycznego leczenia w poradni specjalistycznej) wyklucza całkowicie zdolność do służby w Policji, a tym samym daje podstawę do zaliczenia badanej do trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą na okres 3 lat. Od powyższego orzeczenia I. Z. złożyła odwołanie do Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], podnosząc, iż uzależnienie od alkoholu jest zaburzeniem [...] i osobą, która może stwierdzić tę chorobę jest lekarz psychiatra lub wykwalifikowany specjalista terapii uzależnień, którym jest psycholog. Skarżąca wskazała, iż aktualnie uczestniczy w terapii uzależnień alkoholowych w Wojewódzkim Ośrodku Profilaktyki i Terapii Uzależnień w [...], oraz że lekarz psychiatra stwierdził, że jej stan zdrowia umożliwia wykonywanie dotychczasowej pracy. Ponadto podniosła, że pomimo konsultacji wykonanych przez psychiatrę i psychologa, które wskazują na jej zdolność do pracy w charakterze funkcjonariusza Policji, lekarze orzekający nie wzięli ich pod uwagę i z nieznanych powodów orzekli całkowicie odmiennie niż specjaliści zajmujący się badaniem chorób alkoholowych. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przeprowadzenie ponownego badania w celu stwierdzenia jej zdolności do pełnienia dalszej służby w Policji na dotychczasowym stanowisku. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [....] po przeprowadzonym badaniu lekarskim, rozpoznała u I. Z.: A.1. Zespół uzależnienia spowodowany nadużywaniem alkoholu. § 73p2r9D , B.2. Dyskopatia L3-L4 z okresowym zespołem bólowo-korzeniowym. § 63p2r9C. Komisja uznała, że I. Z. jest całkowicie niezdolna do służby w Policji. Badając związek schorzeń ze służbą, stwierdziła, że istnieje odnośnie pkt 2 rozpoznania. Komisja zaliczyła badaną do trzeciej grupy inwalidów i orzekła, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. Uzasadniając orzeczenie Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] podała, że po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją orzeczniczo-lekarską oraz po badaniu własnym I. Z., stwierdziła, że rozpoznane schorzenie w pkt 1 rozpoznania, potwierdzone kartą informacyjną z Wojewódzkiego Ośrodka Profilaktyki i Terapii Uzależnień w [...], powoduje całkowitą niezdolność do służby – zgodnie z zał. Nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 listopada 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 146, poz. 712, w paragrafie 73, punkt 2 w rubryce 9 widnieje litera "D" – całkowicie niezdolna do służby). Komisja stwierdziła też, że ocena stanu zdrowia dokonana przez WKL w [...] nie zawiera w sobie błędów ani nie jest oceną dowolną. Została poparta kartą zdrowia z ośrodka referencyjnego i nie zawiera błędów pod względem formalnoprawnym. Powyższe orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] stało się przedmiotem skargi I. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając orzeczenie w całości, skarżąca zarzuciła orzeczeniu rażące naruszenie przepisów prawa, w tym: 1. § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w zw. z art. 77 § 1 Kpa wobec uznania skarżącej I. Z. za całkowicie niezdolną do służby w Policji, mimo że wyniki przeprowadzonych badań specjalistycznych, w tym badań psychologa oraz zgromadzona w sprawie dokumentacja lekarska potwierdza zdolność skarżącej do służby w Policji, 2. § 12 ust. 1 wskazanego rozporządzenia oraz § 73 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że stwierdzone przez komisję lekarską schorzenie w postaci zespołu uzależnienia od alkoholu, mimo podjętej i kontynuowanej terapii oraz utrzymującej się abstynencji, w świetle wykazu chorób i ułomności stanowiącego załącznik nr 2 do wskazanego rozporządzenia, przesądza o całkowitej niezdolności do służby w Policji, 3. § 73 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 października 1992 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych poprzez rozpoznanie choroby uzależnienia od alkoholu bez zasięgnięcia opinii poradni przeciwalkoholowej lub poradni zdrowia psychologa, ewentualnie nieprzeprowadzenia badań specjalistycznych, pomimo że wymóg taki określa rozporządzenie, 4. § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa polegającego na braku należytego uzasadnienia tak prawnego, jak i faktycznego zaskarżonej decyzji, a nadto szczegółowego uzasadnienia przyczyn niezdolności do służby w Policji skarżącej, podczas gdy taki wymóg wprowadza powyższe rozporządzenie. Ponadto skarżąca wniosła o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności § 73 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w zakresie, w jakim stwierdzenie u policjanta zespołu uzależnienia od alkoholu powoduje uznanie go za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby bez względu na jego stan zdrowia z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW w [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż sama skarżące przyznaje, że obowiązujące przepisy w razie stwierdzenia u policjanta zespołu uzależnienia od alkoholu, uznają go za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby. Także zarzut braku należytego uzasadnienia jest bezpodstawny, gdyż orzeczenie zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Bezspornie o zdolności fizycznej i psychicznej policjantów do pełnienia służby w Policji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie (w pierwszej instancji) i okręgowe komisje lekarskie (w drugiej instancji). Czynią to, na podstawie przepisów powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., wydanego z upoważnienia art. 26 ust. 2 w związku z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Dotyczą konkretnej osoby i zmierzają do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (np. orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia policjanta ze służby – art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Policji). Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w Policji nosi cechy decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia, który stwarza wszelkie podstawy do przyjęcia, iż powinny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważyć jednak należy, że orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji można podzielić na dwie główne odrębne grupy. Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny, bowiem ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, iż komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 354/09 oraz porównawczo uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97). Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, to orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Reasumując, od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. – publikacja: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47; Lex 45587; OSA z 2000 r. Nr 1). W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w całości. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż tak sformułowana skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego jedynie w zakresie orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności orzeczenia Komisji w tym zakresie wykazała, iż nie narusza ona prawa. Jak już wyżej podano, tryb postępowania przed komisjami lekarskimi MSW regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Postępowanie przed komisjami lekarskimi, z uwagi na jego specyfikę, ma charakter szczególny i nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego nie znajdują uzasadnienia. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia, orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba – po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. W odniesieniu do § 73 załącznika nr 2 wyjaśniono, że przez zespół zależności alkoholowej (oraz innych środków odurzających) należy rozumieć stan charakteryzujący się: a) nieodpartym wewnętrznym przymusem ciągłego lub okresowego spożywania alkoholu (przyjmowania środków odurzających), b) występowaniem objawów zespołu odstawienia po przerwaniu picia (przyjmowania środka), c) zmienionym sposobem reagowania na alkohol (utratą kontroli nad piciem, zmianami w jego tolerancji, lukami pamięciowymi i innymi), stałym zwiększaniem dawki środka odurzającego, d) postępującym przebiegiem, prowadzącym do nieodwracalnych następstw psychicznych i fizycznych. Rozpoznanie należy ustalić na podstawie dokumentacji z poradni przeciwalkoholowej lub poradni zdrowia [...]. W wypadkach wątpliwych należy kierować na badania specjalistyczne. pkt 1. Według tego punktu należy kwalifikować osoby okresowo nadużywające alkoholu (przyjmowanie leków) bez cech uzależnienia. pkt 2. Dotyczy początkowej fazy zależności. pkt 3. Według tego punktu należy kwalifikować osoby, u których stwierdza się objawy psychodegradacji oraz zmiany somatyczne typowe dla przewlekłych intoksykacji. W niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska MSW w [...] wydała orzeczenie w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację oraz po przeprowadzeniu badań własnych skarżącej. Rozpoznany u badanej zespół uzależnienia spowodowany nadużywaniem alkoholu został potwierdzony kartą informacyjną leczenia w Wojewódzkim Ośrodku Profilaktyki i Terapii Uzależnień z dnia [...] lipca 2014 r. i zawartym w karcie rozpoznaniem: Zespół uzależnienia spowodowany używaniem alkoholu ([...]). Rozpoznanie ustalone zostało więc na podstawie dokumentacji i spełnia wymogi, o których mowa w § 73 załącznika do rozporządzenia. Skarżąca nie kwestionuje swojego stanu uzależnienia od alkoholu, podnosi natomiast, iż przeprowadzone badania specjalistyczne oraz konsultacje z [...] i [...] potwierdzają, że jest ona zdolna do służby w Policji. Odnosząc się do tych stwierdzeń, wskazać należy, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. to komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby przez policjantów. Stwierdzona zależność alkoholowa w każdym przypadku (w fazie początkowej – pkt 2, czy z cechami psychodegradacji – pkt 3) powoduje całkowitą niezdolność do służby w Policji. Powyższe rozważania wskazują, że w sprawie brak jest podstaw do formułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o co wnosiła strona skarżąca. Jednocześnie wynika z nich, że zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w zakresie określającym stopień zdolności do służby odpowiada prawu, co czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.