II OSK 2736/15

Dnia 4 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 905/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odebrania psa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 905/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę [...] z/s w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odebrania właścicielce suki rasy seter angielski. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd pierwszej instancji do Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin w dniu 18 lutego 2014 r. wpłynęło zawiadomienie [...], reprezentowanej przez Prezesa Fundacji, z którego wynika, że w dniu 2 lutego 2014 r., w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm., Uoz) odebrano sukę rasy seter angielski imieniem [...], właścicielce zwierzęcia – S. D. W treści wniosku opisano okoliczności związane z sytuacją zwierząt znajdujących się w posiadaniu S. D., interwencję w samej Fundacji anonimowych mieszkańców z sąsiedztwa, sposób i okoliczności odebrania zwierzęcia, a także jego stan zdrowia wynikający z przeprowadzonych badań psa. Szczegółowo opisany w decyzjach obu instancji wniosek zawierał również oświadczenie E. Ś. - Prezesa Fundacji, że wyraża ona zgodę na przekazanie jej pod opiekę odebranego czasowo psa. Organ I instancji w dniu 12 marca 2014 r. przeprowadził oględziny terenu posesji S. D. z udziałem inspektorów weterynaryjnych, przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, Policji i Straży Miejskiej. W sporządzonym na tę okoliczność protokole odnotowano, że "na posesji nie zastano ani jednego psa", na podwórku znajdowała się buda z wybiegiem i 3 zadaszone kojce, wskazano ponadto, że komisja dokonująca oględzin nie ma zastrzeżeń do pomieszczeń, w których "jest możliwość utrzymywania zwierząt". Właścicielka psa oświadczyła, że w trakcie, gdy Prezes Fundacji zabierała psa, przebywała z rodziną w domu i nikt się z nią nie kontaktował. Załączyła do protokołu m. in. karty oceny psa z lat 2009-2010. Burmistrz Miasta i Gminy Strzelin w dnia 21 marca 2014 r. wystosował do Fundacji pismo, w którym podał, że uznaje wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 Uoz za bezzasadny. Nadto poinformował, że zawiadomienie o odebraniu psa wpłynęło po 16 dniach od odebrania psa, a nie – niezwłocznie. Niezadowolona ze sposobu załatwienia sprawy [...] kilkakrotnie składała pisma wyjaśniające, w których informowała o leczeniu psa, o złożonych okolicznościach zabrania psa oraz o fakcie dopełnienia wymogów wynikających z przepisu art. 7 ust. 3 Uoz. W swoich wystąpieniach zawarła ona również żądanie wydania decyzji o odebraniu psa. Na tym etapie postępowania czynnie uczestniczyła właścicielka psa negując zasadność wydania decyzji w trybie przepisów Uoz, jak też prawidłowość przedłożonych badań lekarza weterynarii, nadto wykazywała ona spełnienie wszystkich wymogów służących dobrostanowi zwierząt. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy Strzelin odmówił odebrania psa od S. D. W podstawach prawnych tego rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 3 Uoz, organ stwierdził, że decyzję wydał "po rozpatrzeniu wniosku [...] (...) o wydanie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt decyzji odbierającej sukę rasy seter angielski imieniem [...]". Organ gminy stanął na stanowisku, że nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 7 ust. 3 Uoz do wydania decyzji o odebraniu psa, ponieważ [...] mimo odebrania psa w dniu 2 lutego 2014 r. złożyła wniosek o wydanie w sprawie decyzji, który wpłynął do organu dopiero w dniu 18 lutego 2014 r., nie przekazano psa do schroniska dla zwierząt, nie dostarczono psa we wskazanym przez organ terminie, celem dokonania oględzin i wykonania stosownych badań przez niezależnego lekarza weterynarii i nie ujawniono miejsca jego pobytu. Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem Fundacja złożyła odwołanie, (nazwane w treści pisma zażaleniem), podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania Fundacji SKO we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyroku II SA/Wr 905/14 wskazano dalej, że organ odwoławczy akcentował, iż organ I instancji nie zdołał wyegzekwować dostarczenia psa celem przeprowadzenia badań. Okoliczność ta została uznana za istotną z tej przyczyny, że jedynym dokumentem stanu zdrowia zwierzęcia jest pismo lekarza weterynarii, w stosunku do którego zarzuty podnosi inny uczestnik postępowania. W związku z tą okolicznością Kolegium wykazało także, że wynikające z przepisów sformułowanie dotyczące podjęcia decyzji względem przekazania zwierzęcia – "może zostać przekazane" –świadczy o tym, że decyzja w kwestii wskazania miejsca pobytu odebranego zwierzęcia pozostawiona została organowi administracji publicznej. Jako nie dającą się zaakceptować uznano sytuację, w której to podmiot odbierający zwierzę decyduje o miejscu jego pobytu i nie chce go ujawnić, niezależnie od doniosłości przesłanek, jakimi się kieruje. SKO we Wrocławiu wskazało ponadto kierunki prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz konieczność prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W skardze, którą [...] wywiodła do WSA we Wrocławiu, wniesiono o zmianę decyzji organu I i II instancji poprzez wydanie na podstawie art. 7 ust. 3 Uoz decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia właścicielowi, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Na uzasadnienie żądań skargi podniesiono następujące zarzuty: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 Uoz oraz niewłaściwe zastosowanie art. 104 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zarówno przez organ I, jak i II instancji polegające na uznaniu, że zgromadzone dowody, na które powołuje się skarżąca nie pozwalają na wydanie następczej decyzji o odebraniu zwierzęcia właścicielowi, - sprzeczność istotnych ustaleń organu I i II instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, - nierozpoznanie istoty sprawy, - brak uzasadnienia prawnego i faktycznego. W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, odniesiono się do podniesionych zarzutów, jednocześnie ponownie wykazując i wyjaśniając przesłanki warunkujące konieczność uchylenia decyzji organu gminy w toku postępowania odwoławczego. Skarżąca Fundacja kierowała do sądu wojewódzkiego pisma procesowe, uzupełniając je załącznikami oraz nowymi zarzutami i twierdzeniami. Przy piśmie z dnia 29 maja 2015 r. rozszerzono zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów procesowych, a to art.: 6, 7, 8, 10 § 1 i § 3, 11, 35 § 2 i 3, 75, 77, 80, 127 § 2, 106 § 3 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W treści tego pisma zamieszczono uzasadnienie podniesionych twierdzeń, które koncentrowało się na uznaniu, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego we własnym zakresie, zawarł merytoryczne wytyczne dla organu I instancji, pominął zarzuty i twierdzenia odwołania, niezasadnie uznał, że Fundacja nie dopełniła obowiązku zawiadomieniu o zabraniu psa. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sąd wojewódzki postanowił oddalić wiosek dowodowy z zeznań świadków i dokumentów załączonych do pisma procesowego skarżącej Fundacji, o co wnioskowano w skardze jak i kolejnych pismach procesowych. Opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalono. W motywach wyroku WSA we Wrocławiu stwierdził, że dostrzeżone i wykazane uchybienia proceduralne oraz nieprawidłowości względem przepisów prawa materialnego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dawały organowi II instancji podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi gminy. Dotychczas zebrany materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do uznania, że jednoznacznie wystąpiły, lub też nie, przesłanki powodujące wydanie decyzji na podstawie przepisów Uoz. Dla stron postępowania zatem niejako na nowo otwiera się możliwość wykazania swoich racji oraz składania wniosków dowodowych, a także czynnego uczestnictwa w ponownie prowadzonym postępowaniu. Efektem decyzji SKO we Wrocławiu będzie także umożliwienie organowi I instancji wnikliwe i wszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy i finalnie wydania rozstrzygnięcia nie dotkniętego wskazanymi wadami czy uchybieniami. Skargą kasacyjną [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. wyrok i zaskarżonemu orzeczeniu (w skardze kasacyjnej strona mylnie wskazała je jako "postanowienie") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) oraz w związku z naruszeniem art. 91 § 2 w zw. z art. 93 Ppsa oraz w związku z naruszeniem art. 109 Ppsa skutkujące rażącą wadliwością postępowania stanowiącą o nieważności postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw, z uwagi na rozpoznanie sprawy w innym czasie niż ten, który został określony w zawiadomieniu sądu pierwszej instancji o terminie rozprawy; 2) naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 Uoz poprzez błąd polegający na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami, a art. 7 ust. 3 Uoz, tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Na podstawie art. 188 oraz art. 135 Ppsa skarżąca wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, 2. uchylenie decyzji wydanych przez: a) Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], b) SKO we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], c) Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...]odmawiającej odebrania suki rasy seter angielski właścicielce – S. D., 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 4. przyznanie pełnomocnikowi działającemu z urzędu wynagrodzenia wg norm przepisanych. Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 Ppsa na podstawie art. 176 § 1 tej ustawy skarżąca wnosi o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, przyznanie pełnomocnikowi działającemu z urzędu wynagrodzenia wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Fundacja podnosi, że sąd pierwszej instancji, na podstawie ustalonego stanu faktycznego błędnie stwierdził prawidłowość stanowiska organu II instancji, co do wydania decyzji kasacyjnej w miejsce merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec uznania, iż przeprowadzone specjalistyczne badania weterynaryjne, w tym opinia biegłego sądowego nie przesądza o okoliczności znęcania się nad zwierzęciem przez S. D. i możliwości zastosowania art. 7 ust. 3 Uoz. W efekcie, zdaniem skarżącej, sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził konieczność ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia dalszych dowodów, w celu możliwości zastosowania art. 7 ust. 3 Uoz. Odnosząc się do zarzutów nieważności postępowania wskazano, że Fundacja odebrała zawiadomienie o terminie rozprawy na dzień 25 czerwca 2015 r., gdzie godzina wyznaczonej rozprawy ustalona została na 10.00. Tymczasem posiedzenie sądu wojewódzkiego odbyło się, jak wynika to z protokołu, o godz. 9.00 i zostało zakończone o godz. 9.30. Skarżąca stawiła się w sądzie wojewódzkim o wyznaczonej w zawiadomieniu porze w celu uczestnictwa w rozprawie, a wskutek nieprawidłowego wskazania godziny rozpoczęcia rozprawy pozbawiono ją możliwości obrony swych praw. Sąd winien na podstawie art. 109 Ppsa odroczyć termin rozprawy, a tego nie uczynił, co oznacza że doszło do wadliwości, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. W skardze kasacyjnej zawarto także argumentację, aby Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na podstawie art. 188 Ppsa, eksponując kwestię ekonomiki procesu. Podczas rozprawy Prezes Fundacji oświadczyła, że w dniu rozprawy przed sądem wojewódzkim, kiedy zorientowała się o tym, że wyrok został wydany przed wyznaczoną godziną rozprawy, podjęła interwencją w sekretariacie tego sądu. Pełnomocnik substytucyjny Fundacji wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według złożonego spisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie [...] trafnie powołuje się na przesłankę nieważności postępowania ujętą w przepisie art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli "strona została pozbawiona możności obrony swych praw". Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza pozbawienie możliwości udziału strony w istotnej części postępowania na skutek wadliwego działania sądu. Niesporne jest, że skarżąca [...] została powiadomiona o terminie rozprawy w sprawie z jej skargi przez WSA we Wrocławiu, przy czym termin rozprawy wyznaczonej na dzień 25 czerwca 2015 r. został w zarządzeniu doręczonym stronie określony na godz. 10.00 (dowód: k. 89 akt sądowych). Tymczasem z protokołu rozprawy z dnia 25 czerwca 2010 r. wynika, że rozprawa w sprawie ze skargi Fundacji rozpoczęła się o godz. 9.00, a zakończyła się o godz. 9.30 (k. 115 akt sądowych). Tym samym skarżąca nie mogła uczestniczyć w rozprawie i została pozbawiona możności obrony swych praw, skoro jej reprezentant nie mógł zabrać głosu w swojej sprawie, a takie prawo gwarantował mu ustawodawca w art. 106 § 2 Ppsa. Trafnie także skarżąca kasacyjnie Fundacja wskazuje, że sąd wojewódzki postąpiłby prawidłowo, gdyby dostrzegając treść zarządzenia odnośnie zawiadomienia strony o godzinie rozpoczęcia rozprawy, rozprawę odroczył w ten sposób, aby umożliwić stronie możliwość wzięcia w niej udziału. Wypadnie zauważyć, że zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy przed WSA we Wrocławiu z dnia 1 czerwca 2016 r. określało termin rozprawy na godz. 9.00 (k. 88 akt sądowych), tymczasem jak wynika z kopii zawiadomień o rozprawie stanowiących wykonanie powyższego zarządzenia, błędnie porę rozprawy określono na godz. "10.00". Godziny rozprawy nie oznaczono także na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia zawiadomienia o jej terminie (k. 114). W konsekwencji nie było uprawnione prowadzenie rozprawy od godz. 9.00 w dniu 25 czerwca 2015 r. i wydanie wyroku przed godz. 9.30, skoro strony zostały zawiadomione, iż termin rozpoczęcia rozprawy przypadać miał na godz. 10.00. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny rozprawy i wydanie wyroku, przed terminem ujętym w doręczonym stronie zawiadomieniu o terminie rozprawy, oznacza, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzenie przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa oznacza, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są przedwczesne, jednocześnie brak jest podstaw do orzekania w trybie art. 188 Ppsa. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji. Co się tyczy wniosku pełnomocnika skarżącej Fundacji o zasądzenie kosztów procesu, to wypadnie zauważyć, że właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielenia prawa pomocy jest WSA we Wrocławiu, z tych względów Sąd nie orzekał w tym zakresie (art. 254 § 1 Ppsa).