I OSK 158/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 440/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 440/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jarocinie o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia, leczenie prywatne, zasiłku dla bezrobotnych, zakup żywności, zakup środków czystości i środków do higieny osobistej, zakup 2 par okularów, na zakup kubła na śmieci i wywóz śmieci, pokrycie zniszczonego mienia, usunięcie szkód powstałych po nadmiernych opadach, zakup piasku z solą, na pokrycie kosztów związanych z wynajęciem firmy, która będzie dbać o chodnik przy posesji, zaległe leczenie medyczne. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Burmistrz Jarocina na podstawie art. 104 K.p.a., art. 11, art. 12 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 zwanej dalej jako "u.p.s.") oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712) odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. Organ wyjaśnił, że powodem odmowy przyznania pomocy był brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym i dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową. W dniu 4 lutego 2015 r. pracownicy socjalni przeprowadzili rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego przekazali skarżącemu wezwanie do uzupełnienia dokumentów. Skarżący poinformował, że nie chce korzystać z lekarza rodzinnego, lecz tylko z pomocy specjalistów, dlatego potrzebuje środków na leczenie prywatne, a także o tym, że nie stawi się na Komisję do Spraw Orzekania Niepełnosprawności ponieważ jego stan może ulec poprawie, musi mieć tylko zapewniony stały dostęp do świadczeń zdrowotnych oraz możliwość leczenia prywatnego. Organ zaznaczył, że skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Skarżący nie jest zarejestrowany w PUP. Zamieszkuje wspólnie z bratem, lecz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Posiada ziemię o powierzchni 0,5079 ha przeliczeniowych, której nie wlicza się do dochodu, ponieważ nie przekracza 1 ha przeliczeniowego. Jest również właścicielem nieruchomości przy ul. [...] o powierzchni 0,0885 ha oraz przy ul. [...] o powierzchni 0,0913 ha. Zdaniem organu, posiadany przez skarżącego majątek powinien w pierwszej kolejności służyć mu do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Skarżący nie wykazuje żadnego źródła dochodu, jednak posiada majątek, którego nie wykorzystuje. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. podniósł, iż nie zgadza z podjętym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. przewiduje, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji podjął wszelkie możliwe sposoby, którymi dysponował, by w pełni zebrać materiał dowodowy w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego, jednak ten uniemożliwił pełne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego. Bierna bądź wyłącznie roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Skargę na powyższą decyzję złożył A. W. W piśmie z dnia 5 października 2015 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący wyraził gotowość do podjęcia współpracy przyjmując pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad środowiskowy, a także składając oświadczenie o stanie majątkowym oraz o tym z czego obecnie się utrzymuje. Samo niezłożenie oświadczenia, czy też dokumentów, nie oznacza, że skarżący odmówił wykonania ciążącego na nim obowiązku współdziałania z organem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Literalna wykładnia przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że odmowa przyznania świadczenia może wynikać z braku współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jednak postępowanie skarżącego w żaden sposób nie utrudniło polepszenia jego sytuacji życiowej. Skarżący spełnił przesłanki z art. 7 i 8 u.p.s., jest ono bowiem osobą od dłuższego czasu bezrobotną, żyjącą w skrajnej biedzie, której stan zdrowia i obecna sytuacja na rynku pracy uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Skarżący jako osoba bezrobotna i schorowana, bez środków na bieżące potrzeby, a także samotnie prowadząca gospodarstwo rolne, nie powinien zostać pozbawiony opieki medycznej, środków na odbudowę domu, na zakup żywności oraz innych rzeczy które zamierzał zakupić w ramach zasiłku celowego. Uzasadnienie odmowy przyznania pomocy należy uznać za niepełne i niewystarczające. Okoliczność braku współpracy powinna wynikać ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Ponadto podniósł, że organ przerzucił na skarżącego obowiązek zebrania dowodów na okoliczność trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd odnotował, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego oraz niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sąd wskazał, że skarżący złożył 12 wniosków o przyznanie zasiłku celowego. Celem ustalenia sytuacji materialnej skarżącego, organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, wezwał skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną oraz pouczył skarżącego, iż nieprzedłożenie stosownych dokumentów spowoduje wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy. Skarżący nie uzupełnił brakujących dokumentów. Ponadto, w trakcie wywiadu środowiskowego oświadczył, że nie stanie przed Komisją do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Nie bez znaczenia pozostaje również postawa skarżącego w trakcie wywiadu środowiskowego. Nie pozwolił on bowiem pracownikom socjalnym wejść do wszystkich pomieszczeń nieruchomości, którą zamieszkuje. Okoliczność ta pozostaje o tyle istotna dla sprawy, że część wniosków skarżącego dotyczyła utrzymania nieruchomości oraz usunięcie szkód m.in. po nadmiernych opadach. Takie działanie skarżącego, uniemożliwiające rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także jego roszczeniowa postawa, w ocenie Sądu, pozwalały organowi administracji na zastosowanie regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 u.p.s. i wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Zaznaczył, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i to od uznania organu zależy czy w sprawie występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. W sytuacji gdy strona utrudnia ocenę tych przesłanek zasadne jest wydanie o odmowie udzielenia pomocy. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej zawartego w skardze oraz piśmie z dnia 5 października 2015 r. Sąd wskazał, że wykazanie przez skarżącego inicjatywy w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania żądanych zasiłków, w sytuacji gdy skarżący nie podejmuje współpracy z organem pomocy na innych płaszczyznach. Tym samym, mimo niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, organ był uprawniony do odmowy udzielenia żądanej formy pomocy. Ponadto, chybione w ocenie Sądu są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania związane z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, bowiem wynikało to z postawy skarżącego w stosunku do pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Skargę kasacyjną złożył A. W., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w zakresie pkt 1 – oddalenia skargi. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7, 77 § 1, art. 8 i 11, art. 80 K.p.a., art. 107 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej jako u.p.s.), art. 100 u.p.s., art. 7 i 8 u.p.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę podczas, gdy w sprawie zostały spełnione przesłanki dla przyznania zasiłku celowego; b) art. 7, 77 § 1, art. 8 i 11, art. 80, art. 220 K.p.a, art. 11 ust. 2 up.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę podczas, gdy w sprawie nie zostały poczynione ustalenia, jakoby skarżący nie współdziałał z Burmistrzem Jarocina przy wydawaniu decyzji w sposób prawem wymagany, c) art. 11 ust, 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie współpracował z organem w sposób prawem wymagany dla przyznania świadczeń socjalnych, d) art. 107 ust. 5 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie złożył oświadczenia o stanie majątkowym. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 1, jak również o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2015 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Jarocina z dnia [...] kwietnia 2015 r., z uwzględnieniem kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego albo zasądzenia od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych w postępowaniu ze skargi kasacyjnej albowiem nie zostały one w żadnej części pokryte przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 8 i 11, art. 80 K.p.a., art. 107 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 100 u.p.s., art. 7 i 8 u.p.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę podczas, gdy w sprawie zostały spełnione przesłanki dla przyznania zasiłku celowego. Zarzut bezpodstawnego oddalenia skargi jest w niniejszej sprawie uwarunkowany tym, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Od razu zatem należy zauważyć, że przesłanki przyznania zasiłku celowego są sformułowane w art. 39 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Jest to przepis o charakterze materialnoprawnym. Wnoszący kasację nie podniósł zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. Niezależnie od tego konieczne jest spostrzeżenie, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontrowersji nie były przesłanki pozytywne przyznania świadczenia. Istota sporu dotyczy innej kwestii materialnej oraz zagadnień procesowych, do których można odnieść się w związku z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie złożył oświadczenia o stanie majątkowym. Na takie ustalenie nie powołał się ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracyjne. Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że w trakcie wywiadu skarżący został zobowiązany przez pracowników socjalnych do przedłożenia dodatkowych dokumentów dotyczących jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Jest bezsporne, że żądanych dokumentów skarżący nie przedłożył. W związku z tym przyjęto, że sytuacja ta oznacza utrudnienie współdziałania z organem. Była to jedna z okoliczności skutkujących uznanie, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie doprowadziła natomiast do przyjęcia, że nieprzedłużenie dokumentów stanowi określoną w art. 107 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej, podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Powołując przepisy prawne dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4a oraz art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie należało zastosować art. 107 ust. 5. W dalszej części rozważań Sąd dokonał analizy przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził m.in., że niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co stanowi wyrażona w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Wbrew kolejnemu zarzutowi, naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 8 i 11, art. 80, art. 220 K.p.a, art. 11 ust. 2 up.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a., w sprawie zostały poczynione ustalenia w zakresie braku współdziałania skarżącego z organem. Jak już wynika z powyższych uwag, nie budzi wątpliwości niewywiązanie się skarżącego z obowiązku przedłożenia dokumentów. Przeprowadzając wywiad środowiskowy organ mógł zobowiązać skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, bez naruszenia art. 220 § 1 K.p.a. Natomiast informację o okolicznościach możliwych do ustalenia z urzędu organ uzyskał w drodze dostępu do rejestru publicznego. Dotyczyło to ewentualnego figurowania skarżącego jako skarżącego w ewidencji prowadzonej przez Powiatowy Urząd Pracy w Jarocinie. Nadto, w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący nie udostępnił pracownikom organu części pomieszczeń. Te okoliczności świadczą o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na zakończenie zauważyć należy, że skarżący nie sformułował w skardze kasacyjnej, ani w aspekcie procesowym, ani materialnym, zarzutu odnoszącego się do jeszcze jednej, równie istotnej przyczyny, z powodu której organ odmówił przyznania mu zasiłku celowego – dysproporcji między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową. Organ ustalił, że skarżący posiada majątek nieruchomy (grunty o powierzchni 0,5079 ha przeliczeniowych, nieruchomość przy ul. [...] i oraz nieruchomość przy ul. [...]). Zdaniem organu, zachodzi przesłanka z art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Wnoszący kasację poruszył ten problem jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zarzucił jednak naruszenia art. 12. Stwierdził jedynie, że gospodarstwo jest zbyt małe aby przynosiło zyski. Dodał, że z uwagi na stan zdrowia i brak środków pieniężnych nie był w stanie prowadzić gospodarstwa. Nie odniósł się do posiadania tytułu prawnego do dwóch nieruchomości przy ul. [...] w Jarocinie. Nie podważył zatem skutecznie zastosowania w niniejszej sprawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej. W rezultacie przyjąć należało, że ocena Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem obu zaskarżonych decyzji była prawidłowa. Co prawda Sąd pierwszej instancji podał w zakończeniu uzasadnienia błędną datę zaskarżonej decyzji, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W sentencji wyroku Sąd wskazał właściwa datę wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.