II SA/Lu 1131/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 24 października 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 września 2014 r., znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej PINB w [...] z dnia 17 grudnia 2013 r., znak: [...], w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków przy budynku gospodarczym o wymiarach 4,40 x 12,66 m, zlokalizowanym na działce nr 268/2, położonej w obrębie 12 - M., gmina M. – utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma S. K. z dnia 26 lipca 2013 r., w którym zwrócił się on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o skontrolowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 268/2, położonej w miejscowości M., stanowiącej własność J. W. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia 14 października 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał właścicielce obiektu przedstawienie oceny technicznej wspomnianego budynku w terminie do 30 listopada 2013 r. W dniu 27 listopada 2013 r. J. W. przedstawiła ekspertyzę techniczną tego obiektu sporządzoną przez uprawnionego projektanta. Decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r., znak: [...], organ nadzoru pierwszej instancji, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w opisanym budynku gospodarczym, nakazał właścicielce obiektu wykonanie czynności wskazanych w zaleceniach powyższej ekspertyzy. Jednocześnie organ orzekł, że wskazane w sentencji decyzji roboty należy wykonać w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. W dniu 24 czerwca 2014 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek J. W. dotyczący zmiany powyższej decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków. Zobowiązana wskazała jako proponowany termin zakończenia tych robót – koniec roku 2014. Decyzją z dnia 3 września 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku nakazanego decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka zmiany decyzji, o jakiej mowa w powołanym przepisie, gdyż zgody na zmianę decyzji nie wyraził S. K., będący stroną postępowania w tej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji J. W. wskazała, iż jest w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Złożyła ona również pismo mgr inż. S. M. z dnia 17 października 2014 r. – ewentualnego wykonawcy nakazanych robót budowlanych, z którego wynika, że część prac nie jest możliwa do wykonania z powodu krzewów rosnących na sąsiedniej działce nr 268/7, w bliskiej odległości od przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącej, aby podjąć nakazane roboty budowlane sąsiad musi usunąć wysokie tuje, a nie zrobi tego bez nakazu sądowego, co wymaga czasu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 24 października 2014 r., znak: jw., utrzymał w mocy tę decyzję podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w odwołaniu organ podniósł, że sytuacja materialna czy zdrowotna strony, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, nie może być też uwzględniony, podnoszony przez skarżącą fakt niemożności wykonania robót z powodu krzewów rosnących na sąsiedniej działce nr 268/7 w bliskiej odległości od przedmiotowego budynku, zaś art. 47 Prawa budowlanego przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie robót budowlanych pomimo braku zgody sąsiada skarżącej. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła J. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca przywołała w skardze argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji PINB w [...] z dnia 3 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że organ pierwszej instancji, opierając się na wnioskach i zaleceniach zawartych w przedstawionej przez skarżącą ekspertyzie technicznej opisanego wyżej budynku gospodarczego na działce nr 268/2 w miejscowości M., w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym budynku, decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r., znak: [...], nakazał skarżącej wykonanie następujących czynności: 1) ściany konstrukcyjne w miejscach pojawienia się szczelin biegnących przez całą wysokość budynku wzmocnić poprzez wykonanie trzpieni żelbetowych z betonu B20 ze zbrojeniem: 4 pręty ø 12 mm - stal A III, zbrojenie rozdzielcze - strzemiona ø 6 mm w rozstawie co 15 cm - stal gładka A-0. W tym celu należy rozebrać uszkodzone elementy murowe pozostawiając otwór w murze o szerokości min. 24 cm. Stropy w pobliżu wykonywanych trzpieni należy wesprzeć na stemplach. Zbrojenie główne wkleić w istniejące ławy fundamentowe na długości min. 60 cm za pomocą żywicy epoksydowej, np. Tytan. Trzpień betonować na całą szerokość muru; 2) rysy o niewielkich długościach, odspojenia, zwietrzenia i odparzenia muru oczyścić oraz uzupełnić zaprawą cementową; 3) strop nad pomieszczeniem zlokalizowanym w środkowej części budynku w miejscu tymczasowego podparcia belkami i słupami drewnianymi - wzmocnić za pomocą belki stalowej - typu dwuteownik 160; 4) luźne elementy murowe, tj. cegłę ceramiczną pełną muru ogniowego wystającego ponad połać dachową zdemontować i ułożyć na nowej warstwie zaprawy cementowej; 5) wzmocnić więźbę dachową poprzez podparcie krokwi w środku rozpiętości płatwią drewnianą pośrednią o przekroju 14 cm x 18 cm wspartą na słupach drewnianych o przekroju 14 cm x 14 cm, umieszczonych na ścianach konstrukcyjnych. Jednocześnie organ orzekł, że powyższe roboty należy wykonać w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. Od decyzji tej żadna ze stron nie składała odwołania i stała się ona prawomocna. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę wspomnianej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych na skarżącą robót. Stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie – za zgodą strony – uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest przekonanie, iż pojęcie "nabycia praw" należy traktować bardzo szeroko, gdyż mieści się w nim także "rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki", co oznacza, że "nawet decyzje wkładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tego rodzaju decyzje nie mogą być ani zmienione, ponieważ zmiana mogłaby prowadzić do obciążeń, które strona będzie uważała za pogorszenie swojej sytuacji, ani uchylone" (J. Borkowski, Komentarz do art. 155 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 6 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). Prawidłowo zatem oceniając możliwość zmiany decyzji PINB w [...] z dnia 17 grudnia 2013 r., znak: [...], nakładającej na skarżącą określone obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku gospodarczym na działce nr 268/2 w miejscowości M., organy administracji orzekały na podstawie art. 155 K.p.a. Zasadnie również stwierdziły te organy, że uwzględnieniu wniosku skarżącej o zmianę terminu wykonania nałożonych na nią tą decyzją obowiązków stoi na przeszkodzie brak zgody jednej ze stron – właściciela sąsiedniej działki S. K. Wskazać bowiem trzeba, że w świetle art. 155 K.p.a. zgoda wszystkich stron postępowania jest bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w tym trybie. Zgoda taka musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest jedynie przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, którego treść musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie wskazanego przepisu. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 K.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa (J. Malanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 646 wraz z powołanym orzecznictwem). W niniejszej sprawie jest bezspornym, że S. K., będący stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie wyraził zgody na wydłużenie terminu wykonania prac remontowych opisanego budynku gospodarczego, należącego do skarżącej. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r. wskazał on bowiem, że budynek usytuowany jest przy granicy z jego działką i z uwagi na zły stan techniczny zagraża bezpieczeństwu jego i jego rodziny (k. 57 akt administracyjnych pierwszej instancji). Trafnie więc organy orzekły, iż wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji PINB w [...] z dnia 17 grudnia 2013 r., znak: [...], brak było podstaw prawnych do uwzględnienia – w trybie art. 155 K.p.a. – wniosku skarżącej o zmianę tej decyzji w zakresie terminu realizacji nałożonych na skarżącą obowiązków. W tej sytuacji, w związku z niespełnieniem jednej z przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 155 K.p.a., za całkowicie bezzasadne uznać trzeba zarzuty podniesione w skardze. Ubocznie jedynie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wykonanie robót opisanych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2013 r. nie jest uzależnione od wcześniejszej "zgody sądu" zastępującej zgodę sąsiada. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy pouczył skarżącą, że stosownie do art. 47 tej ustawy, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a inwestor przed rozpoczęciem robót nie uzyskał wymaganej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Po zakończeniu opisanych robót inwestor jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).