II SA/Po 965/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]), w który zawarto informację o umorzeniu przez ten organ, decyzją z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]) postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. (...), bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. (...) w P". Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w związku z podaniem M. F. z dnia (...) września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności wyjaśniające (w tym w dniu (...) listopada 2013 r. przeprowadził kontrolę), w wyniku których organ zawiadomił w dniu (...) marca 2014 r. strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie usytuowania pojemnika na kompost, na nieruchomości przy ul. (...) (działka nr (...), ark. (...), obręb N.)". Sprawa ta została załatwiona przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzją tą umorzono w całości postępowanie administracyjne "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. (...), bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. (...) w P.". O fakcie wydania tej decyzji M. F., nieposiadający – w ocenie organu I instancji – przymiotu strony tego postępowania; został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]). Od pisma z dnia (...) maja 2014 r. odwołał się M. F., oceniając, iż pismo to jest decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: (...) z dnia (...) maja 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, wobec jednoznacznej treści podania M. F. z dnia (...) czerwca 2014 r. ("Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: (...) z (...) maja 2014 r.") oraz treści podniesionych w nim zarzutów (w tym w szczególności zarzutu braku pouczenia o przysługujących środkach prawnych), nie może budzić żadnych wątpliwości, że M. F. odwołał się od pisma organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia (...) maja 2014 r. (określając je mianem "decyzji), a nie od decyzji tego organu z dnia (...) maja 2014 r. Innymi słowy, przedmiotowe odwołanie wprost dotyczyło wspomnianego pisma z dnia (...) maja 2014 r., w którym jedynie zawarto informację, o umorzeniu w całości przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]) postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. (...), bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. (...) w P". Powyższe pismo organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]) nie było w żadnym wypadku decyzją administracyjną, którą załatwiono sprawę administracyjną (stąd chociażby wynika brak pouczenia o przysługujących od tego pisma środkach prawnych), lecz jedynie "zwykłym pismem" kierowanym do M. F. zawierającym informację o wydaniu decyzji administracyjnej, którą tę sprawę załatwiono. Oczywiste jest bowiem, że sprawa administracyjna w tym przypadku została załatwiona decyzją z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]) a nie pismem z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]). Oznacza to, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. F. podnosząc, że w piśmie z dnia (...) maja 2014 r. nie podano ani oznaczania, ani daty decyzji, mocą której zakończone zostało postępowanie administracyjne. Pomimo powyższej wadliwości skarżący, w przewidzianym terminie, wniósł od niej odwołanie, przytaczając jedyną znaną mu sygnaturę, natomiast błędnie wskazując, jako podstawę odwołania, pismo z dnia (...) maja 2014 r., a nie decyzję z dnia (...) maja 2014 r. Zwrócono uwagę, że sygnatura decyzji jest tożsama z sygnaturą pisma z dnia (...) maja 2014 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że błędne oznaczenie odwołania nie mogło go dyskwalifikować. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości stwierdzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedopuszczalności odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]), w który zawarto informację o umorzeniu przez ten organ, decyzją z dnia (...) maja 2014 r. (sygn. [...]) postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. (...), bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. (...) w P. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niewątpliwie przepis powyższy znajduje swoje zastosowanie również w sytuacji, gdy strona wnosi środek odwoławczy, błędnie przyjmując, że skierowane do niej pismo organu administracji publicznej stanowi akt administracyjny (decyzję, postanowienie), może być przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji. W ocenie organu odwoławczego – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wniesione przez skarżącego w dniu (...) czerwca 2014 r. odwołania nie zostało wniesione od decyzji administracyjnej, lecz od skierowanego do skarżącego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym poinformowano go o zakończeniu sprawy zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. (...). W ocenie Sądu dokonana przez organ kwalifikacja pisma skarżącego była wadliwa, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za przedwczesne. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien był wnikliwie zbadać charakter pisma skarżącego z dnia (...) czerwca 2014 r. i ustalić czy w istocie nie stanowiło ono odwołania od decyzji z dnia (...) maja 2014 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że pismo skarżącego było nazwane: "Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia (...) maja 2014 r. umarzającego w całości postępowanie w sprawie usytuowania miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych" (k. 5 akt II instancji). Niewątpliwie, w powołanym powyżej piśmie nie wskazano prawidłowej daty wydania decyzji administracyjnej (był nią bowiem dzień (...) maja 2014 r.), jednakże należy zauważyć, że skarżący precyzyjne określił czego ona dotyczyła (umorzenia w całości postępowanie w sprawie usytuowania miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych), jak i wskazał jej numer. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje, że zarówno pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2014 r., jak i decyzja tego organu z dnia (...) maja 2014 r., były oznaczone tą samą sygnaturą – (...). Co więcej, choć Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczyły braku pouczenia skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych, to jednak uważna analiza pisma z dnia (...) czerwca 2014 r. wskazuje, że w istocie skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji o umorzeniu postępowania, odwołując się do przepisów technicznych dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. Co prawda, przepisu art. 128 K.p.a. nie wymaga, aby odwołanie było szczegółowo uzasadnione, to jednak przy ocenie czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem należy kierować się nie tylko jego tytułem, ale również pozostałymi okolicznościami, takimi jak jego treść, czy też zachowanie terminu do złożenia odwołania. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania, lecz wyłącznie jego treść oraz intencja wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 1/08, Baza NSA). Kodeks postępowania administracyjnego dąży bowiem do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. Oznacza to, że dla zakwalifikowania danego pisma jako odwołanie wystarczy, że z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie, jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie. Sąd podziela stanowisko przytoczone przez skarżącego, że mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Służy temu m.in. art. 50 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Nie można dodatkowo zapominać, że zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazać ponadto należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając niniejszą sprawę w wyniku złożenia pisma zatytułowanego jako odwołanie przez podmiot, który uważa że jest stroną w sprawie pomimo, iż nie otrzymał decyzji, winien w pierwszym rzędzie zweryfikować to twierdzenie i ustalić, czy istotnie skarżący posiadał interes prawny w prowadzonym postępowaniu zaskarżonym wydaniem decyzji Nr (...) z dnia (...) maja 2014 r. Dokonane w tym zakresie ustalenia i ocena prawna powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wymogu tego nie spełnia lakoniczne stwierdzenie, że w ocenie organu skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W dalszej kolejności organ winien również ocenić, czy pismo skarżącego z dnia (...) czerwca 2014 r. określone jako odwołanie wpłynęło w terminie, dla stron którym decyzję doręczano. W orzecznictwie i piśmiennictwie został bowiem wypracowany jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu I-instancyjnym z powodu niedoręczenia jej decyzji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (zob.: A. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa, s. 581). W razie zatem ustalenia, iż odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy winien rozważyć, czy powyższe pismo nie należy uznać za wniosek o wszczęcie postępowania i nadać bieg właściwy dla tego typu postępowania. Reasumując, należy uznać iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie, bez przeprowadzenia właściwego postępowania i dokonania wszechstronnej oceny prawnej, uznał iż zachodziły w niniejszym przypadku, podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa, bowiem pismo skarżącego z dnia (...) czerwca 2014 r. nie stanowiło odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...)r, z dnia (...) maja 2014 r. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest do dokonania oceny, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) maja 2014 r., czy dochował terminowi do wniesienia odwołania i w końcu – w razie niedochowania terminu do wniesienia odwołania do rozważenia – czy pisma skarżącego zatytułowanego jako odwołanie nie należy rozpoznać jako wniosku o wznowienie postępowania. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.