II GZ 123/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2207/15, odmówił E. P. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] listopada 2014 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. I Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strona wskazała, iż nałożono na nią karę finansową w wysokości 24.000 zł, która przekracza jej obecne możliwości. Podniosła ponadto, że od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) boryka się ze stałym spadkiem dochodów i trudnościami finansowymi. Z uwagi na upływ czasu utraciła zezwolenie na prowadzenie działalności hazardowej i nie uzyskuje zysków z tej działalności. W świetle tych okoliczności strona stwierdziła, że nie będzie w stanie zapewnić utrzymania sobie i córce. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji obu instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawowymi przesłankami wstrzymania, określonymi w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), jest wykazanie we wniosku niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem obciąża wnioskodawcę. WSA stwierdził zaś, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca niezwykle ogólnie powołała się na wyrządzenie jej znacznej szkody majątkowej, związanej również z utratą zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej. Sąd podkreślił ponadto, że fakt przyznania stronie prawa pomocy w niniejszej sprawie poprzez zwolnienie od kosztów sądowych nie ma istotnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie. Przesłanki przyznania prawa pomocy nie są bowiem tożsame z przesłankami uzasadniającymi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. Wniosek o przyznanie prawa pomocy podlega ocenie w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 246 § 1 p.p.s.a., zaś wstrzymanie wykonania decyzji lub aktu uzasadniać mogą konkretne okoliczności, będące wynikiem wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na aktualną sytuację majątkową strony, powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., nie zaś sama aktualna sytuacja majątkowa, w której znajduje się strona. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie przekazania do ponownego rozpoznania wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnych obu instancji, biorąc pod uwagę, iż: a) Naczelny Sąd Administracyjny wydał 17 września 2015 r. wyrok (sygn. akt II GSK 1296/15), oddalający możliwość wymierzenia kar z art. 14 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.); b) w dniu 12 czerwca 2015 r. podpisana została ustawa o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1201), która weszła w życie 3 września 2015 r. i diametralnie zmieniła sytuację osób do tej pory prowadzących działalność z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w treści niniejszego postanowienia, że okoliczności dotyczące E. P. nie uprawdopodobniają przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, przewidzianej w wymienionym przepisie, podczas gdy Sąd I instancji z urzędu zna sytuację majątkową skarżącej, albowiem skierowała ona łącznie kilkanaście skarg w związku z działalnością dotyczącą urządzania gier na automatach poza kasynem gry, w których to sprawach przedstawiła dokumenty wskazujące na jej bardzo trudną sytuację finansową, co doprowadziło do zwolnienia jej od opłat sądowych. Zatem jeśli WSA dostrzega, że E. P. nie jest w stanie ponieść opłat sądowych w wysokości kilku tysięcy złotych, to prowadzenie przeciwko niej egzekucji kary finansowej opiewającej na łączną kwotę blisko 200.000 zł jest całkowicie bezprzedmiotowe, a zatem istnieje obawa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącej, uchybienia te powodują, że zaskarżone postanowienie jest oczywiście wadliwe i powinno zostać uchylone. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono w szczególności, że nałożona na skarżącą w niniejszej sprawie kara finansowa przewyższa możliwości prowadzonej działalności gospodarczej strony. Skutkiem wydanych decyzji było nałożenie na skarżącą jednej z wielu kar w wysokości 24.000 zł oraz zarekwirowanie przez organy celne automatów zręcznościowych, co uniemożliwiło prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej. W konsekwencji działalność ta przestała z biegiem czasu przynosić zyski, które mogłyby pokrywać bieżące wydatki życia codziennego. Wspomniane czynności organów celnych stanowią istotne i rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej, jak i dla jej małoletniej córki. Ponadto, w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu skarżącej, bowiem nie ulega wątpliwości, że w wyniku wydanych decyzji poziom życia E. P. należy aktualnie określić jako egzystencję na najniższym poziomie. Bardzo złą sytuację finansową strony potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Podnoszone okoliczności, związane z przyznaniem skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, nie mogą zostać pominięte przy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na postawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - nawet jeśli przesłanki dotyczące wstrzymania wykonania decyzji nie są identyczne z tymi, które stanowiły podstawę przyznania prawa pomocy. Konieczność uiszczenia kary finansowej będzie z pewnością rodzić tragiczne skutki dla skarżącej i dla jej najbliższych. Strony nie będzie bowiem stać na pokrycie zwykłych, podstawowych potrzeb życia codziennego, na opłaty związane z wychowaniem małoletniej córki, zapewnieniem jej odpowiedniego bytu, czy dostępu do leczenia, co może skutkować narażeniem życia i zdrowia, a co za tym idzie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Te okoliczności uprawdopodobniają przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej. Strona wnosząca zażalenie dodała, że przepisy ustawy o grach hazardowych jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, są bezskuteczne, co w konsekwencji oznacza, że nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć i innych decyzji. Strona powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z 17 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 1296/15. Zdaniem autora zażalenia, pominięcie przez orzekające w niniejszym postępowaniu organy tegoż wyroku w konsekwencji spowodowało odmowę wstrzymania wykonania decyzji i stanowi naruszenie obowiązującego prawa krajowego i unijnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Oznacza to, że strona skarżąca zgłaszająca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ogólnikowe twierdzenia o możliwości wyrządzenia znacznej szkody bądź wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków nie są wystarczające dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącej, to na niej spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena przesłanek wstrzymania wykonania decyzji jest prawidłowa, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła występowania w rozpoznawanej sprawie okoliczności przemawiających za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Sąd I instancji, badając wniosek skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., słusznie zatem odmówił uwzględnienia tego wniosku z uwagi na jego niezwykłą ogólnikowość. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że pełnomocnik skarżącej argumentację wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej oparł na twierdzeniu, że na skarżącą została nałożona kara finansowa w wysokości 12.000 zł, a kwota ta przewyższa możliwości finansowe spółki, która boryka się ze stałym spadkiem dochodów i trudnościami finansowymi. Wykonanie kary spowoduje, że skarżąca nie będzie w stanie zapewnić utrzymania sobie i córce. Zdaniem NSA, powyższe argumenty nie mogły odnieść skutku, gdyż E. P. jest osobą fizyczną, wobec czego w rozpoznawanej sprawie nie powstała nawet możliwość oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podejmując rozstrzygnięcie musi zaś mieć możliwość odniesienia się do jakiegoś materiału, pozwalającego zająć mu stanowisko odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto NSA wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł, zaś okoliczności podane w uzasadnieniu tego wniosku nie dotyczą niniejszej sprawy, bowiem powołano się na karę w wysokości 12.000 zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty obrazujące jej trudną sytuację materialną mogły zostać uznane za wystarczające do dokonania przez WSA oceny zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że trudna sytuacja materialna nie jest sama w sobie przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Nie można utożsamiać przesłanek do przyznania prawa pomocy, o których mowa w art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z przesłankami, na podstawie których sąd może orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W przypadku prawa pomocy sąd wydaje pozytywne rozstrzygnięcie dla strony, która znajduje się w takiej sytuacji finansowej, że w razie braku zwolnienia od kosztów sądowych nie mogłaby skorzystać z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu. Dlatego też podmiot ubiegający się o przyznanie prawa pomocy musi wykazać, że nie ma środków na poniesienie kosztów postępowania w danej sprawie. Natomiast w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ubiegający się o takie wstrzymanie powinien uzasadnić, dlaczego uważa, że wykonanie zaskarżonego aktu narazi go na znaczną szkodę lub niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków. Uznanie za spełnioną przesłankę przemawiającą za przyznaniem prawa pomocy, czyli stwierdzenie, że strona nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny nie oznacza jednak, że - niejako automatycznie - spełnione zostają przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków finansowych zawsze będzie wywierało określone skutki finansowe dla strony. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania decyzji, lecz jedynie przed takimi, które nie mogłyby zostać odwrócone przez ewentualne wygranie sporu sądowego. Tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków stanowi przesłankę umożliwiającą skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie przedstawiła okoliczności wskazujących, że takie niebezpieczeństwo w niniejszej sprawie zachodzi, wobec czego Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie niniejszej nie zostało wykazane spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie strony, badał jedynie prawidłowość rozpoznania przez Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Prawidłowość wydania tej decyzji nie jest natomiast przedmiotem badania Sądu na tym etapie postępowania. Dla kwestii wstrzymania wykonania decyzji nie mogą mieć zatem znaczenia podniesione w zażaleniu argumenty związane z oceną legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodność z prawem decyzji wydanych przez organy celne będzie podlegać kontroli sądowej w postępowaniu merytorycznym. Postępowanie w przedmiocie wniosku o zastosowanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest natomiast tylko postępowaniem wpadkowym, w którym sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się do co istoty sprawy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.