II SA/Wa 1395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Iwona Maciejuk Andrzej Kołodziej Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w T. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej na podstawie kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostek naukowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w T. kwotę 408 (słownie: czterysta osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uniwersytet [...] w [...] – Wydział [...], wystąpił z wnioskiem o przyznanie kategorii naukowej i dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazał w systemie teleinformatycznym POL-on wypełnioną ankietę jednostki naukowej. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 42 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., przyznał wnioskodawcy kategorię naukową B. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, kompleksowa ocena jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostek naukowych jest przeprowadzana przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, który w myśl art. 35 pkt 1 ustawy jest organem opiniodawczo – doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Stosownie zaś do treści art. 42 ust. 1 i 3 ustawy, kategoria naukowa (A+ poziom wiodący, A poziom bardzo dobry, B poziom zadowalający z rekomendacją wzmocnienia działalności naukowej, badawczo – rozwojowej lub stymulującej innowacyjność gospodarki, C poziom niezadowalający) jest przyznawana w wyniku kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej, przeprowadzanej na podstawie wyników oceny poziomu naukowego prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych oraz ich efektów w odniesieniu do standardów międzynarodowych, a także oceny znaczenia działalności jednostki naukowej dla rozwoju nauki w skali międzynarodowej oraz wzrostu innowacyjności w skali kraju. Z kolei w myśl art. 42 ust. 5 ustawy, podstawowymi kryteriami oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostki naukowej jest ocena: 1) poziomu naukowego prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych; 2) efektów działalności naukowej w odniesieniu do standardów międzynarodowych – w tym zwłaszcza publikacje autorstwa pracowników jednostki naukowej w renomowanych wydawnictwach oraz monografie naukowe, opracowane nowe technologie, materiały, wyroby, systemy i usługi, wdrożenia, patenty, licencje i prawa ochronne na wzory użytkowe, a także ocena znaczenia działalności jednostki naukowej dla rozwoju nauki w skali międzynarodowej oraz wzrostu innowacyjności w skali kraju, a w zakresie twórczości artystycznej aktywny udział w międzynarodowych wystawach, festiwalach, wydarzeniach artystycznych, plastycznych, muzycznych, teatralnych i filmowych. Natomiast wedle § 7 rozporządzenia, kompleksową ocenę jednostek naukowych przeprowadzono w grupach nauk, o których mowa w art. 39 ust. 2 – 5 ustawy, obejmujących obszary wiedzy określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 z późn. zm.): 1) w grupie nauk humanistycznych i społecznych – obszar nauk humanistycznych i obszar nauk społecznych;  2) w grupie nauk ścisłych i inżynierskich – obszar nauk ścisłych i obszar nauk technicznych oraz dyscyplinę artystyczną sztuki projektowe; 3) w grupie nauk o życiu – obszar nauk przyrodniczych, obszar nauk rolniczych, leśnych i weterynaryjnych, obszar nauk medycznych i nauk o zdrowiu oraz nauk o kulturze fizycznej; 4) w grupie nauk o sztuce i twórczości artystycznej – obszar sztuki oraz dyscyplinę naukową nauki o sztuce. Szczegółowe parametry oceny jednostek naukowych z uwzględnieniem powyższych grup nauk oraz rodzajów jednostek naukowych i ich wielkości, sposób przeprowadzania kompleksowej oceny jakości działalności naukowej lub badawczo – rozwojowej jednostek naukowych oraz sposób dokumentowania wyników oceny zostały określone w rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie kompleksową ocenę jednostki, na podstawie informacji przedstawionych przez nią w ankiecie jednostki naukowej, przeprowadził Zespół ewaluacji HS – 6 złożony z ekspertów właściwych dla grupy nauk humanistycznych i społecznych, powołany przez Przewodniczącego Komitetu, na podstawie art. 43 ustawy (składy poszczególnych GWO zostały ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra). Zgodnie z § 6 rozporządzenia przy kompleksowej ocenie Jednostki stosowano następujące kryteria: 1) osiągnięcia naukowe i twórcze; 2) potencjał naukowy; 3) materialne efekty działalności naukowej; 4) pozostałe efekty działalności naukowej. i zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, Zespół przyznał jednostce naukowej odrębną ocenę wg każdego z ww. kryteriów kompleksowej oceny: 1) kryterium I "Osiągnięcia naukowe i twórcze" – ocena OI = 27,38 pkt, 2) kryterium II "Potencjał naukowy" – ocena OII = 333,00 pkt, 3) kryterium III "Materialne efekty działalności naukowej" – ocena OIII = 0,03 pkt, 4) kryterium IV "Pozostałe efekty działalności naukowej" – ocena OIV = 25,00 pkt. Na podstawie wyników oceny przeprowadzonej przez Zespół, Komisja do Spraw Grupy Nauk Humanistycznych i Społecznych ustaliła ostateczną ocenę jednostki równą 21,00. W wyniku zastosowania algorytmu porównywania parami wyników wszystkich jednostek naukowych w GWO HS 1 PR ostateczna ocena jednostki referencyjnej dla kategorii naukowej A została ustalona w wysokości 31,98 pkt, a dla jednostki referencyjnej dla kategorii B w wysokości -77,79. Ponieważ więc, ostateczna ocena badanej jednostki była niższa od ostatecznej oceny jednostki referencyjnej dla kategorii naukowej A, ale większa od oceny dotyczącej kategorii B, przyznano jednostce tę właśnie kategorię. Uzasadnienie omawianej decyzji, z uwagi na wielką jego obszerność wynikającą ze znacznej ilości kryteriów poddawanych badaniu, było tylko częściowo dołączone do niej. Nadto, w systemie informatycznym, do którego umożliwiono stronie dostęp dzięki doręczonemu hasłu i loginowi, zawarto wszystkie pozostałe szczegółowe dane będące podstawą do wydania decyzji, w tym m.in. informacje dotyczące ocen ekspertów i członków komitetu. Te dane zawarte w systemie informatycznym, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika organu dokonanym na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 24 lutego 2015 r. stanowiły integralną część decyzji organu. Jak również wynika z oświadczenia organu zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. w dniu dostarczenia wnioskodawcy decyzji Ministra z [...] października 2013 r. eksperci KEJN nie wprowadzili do systemu informatycznego uzasadnienia wartości oceny przyznanej jednostce w ramach kryterium 4. Oceniana jednostka zwróciła się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komitet w uchwale podjętej [...] lutego 2014 r. wyraził opinię, że decyzja z [...] października 2013 r. powinna zostać utrzymana w mocy. Co prawda Komitet uwzględnił część zarzutów strony i doszedł do przekonania, że ocena odnośnie kryterium 1 winna wynosić 27,86 pkt. co w efekcie sprawia, że końcowa ocena jednostki będzie mieć wartość 22,66 pkt, jednakże taka wartość także jest odpowiednia dla kategorii naukowej B. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2014 r, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu podzielił wszelkie ustalenia i wnioski dokonane przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi zarzucając naruszenie przepisu art.11 K.p.a. przez arbitralne nieuwzględnienie zarzutów strony, a w szczególności brak merytorycznego uzasadnienia decyzji i nie odniesienie się do braku uzasadnienia dla kryterium 4. W uzasadnieniu strona zwróciła szczególną uwagę na fakt, że brak szczegółowego uzasadnienia uniemożliwia jednostce wyciągnięcie wniosków na przyszłość, na potrzeby kolejnej oceny parametrycznej. Strona nie wiedząc tego, jakimi kryteriami kierowali się eksperci, nie ma możliwości wpływania na poprawę w przyszłości oceny kategorii naukowej. W odpowiedzi na skargę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie jest dwuinstancyjne. Z kolei w myśl art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.), minister przyznaje kategorię naukową jednostkom naukowym w drodze decyzji, zaś według art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi, zaś zgodnie z treścią § 3 tegoż przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezależnie od powyższego powołać w tym miejscu należy zasadę pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. w myśl którego, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Ponadto zgodnie z art. 127 § 3 in fine k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, co oznacza, że orzekając w sprawie z tego wniosku organ jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodać również należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także – o ile to konieczne – rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (vide: wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Natomiast brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia powoduje, iż decyzja o charakterze mieszanym nosi cechy dowolności, co – w ocenie Sądu – miało miejsce w niniejszej sprawie. Z przytoczonych powyżej powodów trudnym do zaakceptowania jest stanowisko, że skoro ewentualnie odniesiono się w "systemie informatycznym" do wszelkich szczegółowych kwestii będących podstawą wydania rozstrzygnięcia jak też do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to tym samym uzasadnienie decyzji mogło zostać w tym zakresie ograniczone. Na takie ominięcie zasady wyrażonej w art.107 K.p.a. żaden przepis prawa nie zezwala i nie można zastąpić formy pisemnej uzasadnienia, tzw. systemem, bowiem informacje zawarte w systemie dotyczące odpowiedzi na zarzuty, wszelkie uzasadnienia i wyjaśnienia ocen, powinny również stanowić integralną część decyzji. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że nawet przyjmując za dopuszczalną zasadę, że z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy i związany z nią znaczny zakres materiałów podlegających badaniu, częścią zbiorczą uzasadnienia decyzji mogą być dane umieszczone w systemie informatycznym, to nie zmienia to tego, ze strona otrzymując decyzję, powinna mieć możliwość dostępu zarówno do jej uzasadnienia pisemnego, jak też całego uzasadnienia znajdującego się w systemie informatycznym. Brak dostępu do wszelkich merytorycznych argumentów organu, umieszczonych czy to w pisemnym uzasadnieniu, czy to w systemie informatycznym sprawia, ze sytuacja taka staje się równoznaczna z wypadkiem sporządzenia przez organ niepełnego uzasadnienia. Brak zaś umieszczenia w uzasadnieniu wszystkich argumentów, jakie legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia sprawia, ze w tym zakresie strona zostaje de facto pobawiona możliwości rozpoznania całości sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Z taką też sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością przyznaną przez organ było bowiem to, ze eksperci KEJN, w dniu dostarczenia decyzji z [...] października 2013 r. nie wprowadzili do systemu informatycznego uzasadnienia wartości oceny przyznanej w ramach kryterium 4. To zaś sprawiło, że strona, nie znając tej części uzasadnienia, nie mogła we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawrzeć ewentualnych merytorycznych zarzutów w tym zakresie. Tym samym pozbawiono stronę możliwości oceny jej argumentacji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Tego typu uchybienie organu należało zaś traktować, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można bowiem założyć, że strona znając argumentację organu odnośnie wartości oceny przyznanej w ramach kryterium 4, zdołałaby, przy użyciu odpowiedniej argumentacji, przekonać organ do swoich racji. Nie znając zaś tych motywów, strona nie miała świadomości tego, jaką argumentacją posłużył się organ. Nie miała więc możliwości podniesienia właściwych kontrargumentów. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do umożliwienia stronie zapoznania się z wyczerpującym uzasadnieniem decyzji, co umożliwi przeprowadzenie postępowania administracyjnego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności.