VI SA/Wa 2473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J.P. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2013 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej Prezydium KRRP) utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej Rada OIRP) z [...] marca 2013 r., którą skreślono J. P. (dalej skarżąca) z listy aplikantów radcowskich z uwagi na niezaliczenie więcej niż jednego roku szkoleniowego aplikacji. Jako podstawę skarżonej uchwały wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.), dalej u.r.p. Do wydania niniejszych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca we wrześniu 2009 r. zdała egzamin wstępny na aplikację radcowską i uchwałą z listopada 2009 r. została wpisana na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...]. W grudniu 2011 r. skarżąca zwróciła się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o przeniesienie jej wpisu. Zgodnie z żądaniem skarżącej w grudniu 2011 r. została ona wpisana na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...] na II rok szkoleniowy. Uchwałą z [...] stycznia 2013 r. Rada OIRP w [...] wszczęła wobec skarżącej postępowanie w sprawie skreślenia jej z listy aplikantów, gdyż w roku szkoleniowym 2012 nie zaliczyła ona drugiego roku aplikacji, a uprzednio powtarzała I rok aplikacji. Za podstawę działania wskazano art. 37 u.r.p. w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 271/VIII/2012 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 6 grudnia 2012 r. Uchwałą z [...] marca 2013 r. Rada OIRP w [...] dokonała skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich. Uzasadniając skreślenie Rada wskazała, że skarżąca nie zaliczyła II roku szkoleniowego w 2012 r., a uprzednio powtarzała I rok aplikacji. Zaznaczyła przy tym, że weryfikacja zakwestionowanych zadań na przygotowanych na kolokwia nie leży w jej kompetencji, a zastrzeżenia odnoszące się do poprawności sformułowanych odpowiedzi były przedmiotem badania przez Komisję egzaminacyjną. Jako podstawę skreślenia Rada przyjęła art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p. w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VI1/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. W złożonym odwołaniu od tej uchwały skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust.1 pkt 2 u.r.p. przez uznanie, że nie zaliczyła kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego oraz ochrony własności intelektualnej, a w konsekwencji że nie zaliczyła również II roku aplikacji. W ocenie skarżącej w poszczególnych latach aplikacji nie obowiązywał jej wymóg zaliczenia kolokwiów osobno z każdego z wykładanych przedmiotów, a jedynie wymóg zaliczenia jednego kolokwium rocznego (wspólnego). Jednocześnie zarzuciła Radzie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 i art. 73 k.p.a., a także art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i podniosła przy tym, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i w sposób niedostateczny uzasadnił stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podniosła również, że Rada nie jest związana automatycznie wynikiem kolokwium w ten sposób, iż wynik negatywny powoduje skutek skreślenia z listy aplikantów. W jej ocenie sporządzony przez nią projekt umowy oraz odpowiedzi z testu pozwalały na przyznanie jej co najmniej 40 punktów, umożliwiających zaliczenie kolokwium poprawkowego. Zdaniem skarżącej ustaleniom Komisji Egzaminacyjnej nadano bezpodstawnie rangę prawomocnego orzeczenia wiążącego organ, podczas gdy brak jest możliwości odwoływania się od takiej decyzji i weryfikacji wyników kolokwium. Skarżąca stanęła na stanowisku, że to Rada posiada kompetencję do weryfikacji poprawności pytań i odpowiedzi umieszczonych w teście oraz punktacji przyznanej za projekt umowy. Skarżąca podkreśliła, że w chwili rozpoczynania przez nią aplikacji obowiązana była ona do zaliczenia jednego kolokwium rocznego, co wynikało z § 29 pkt 1 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Zmiana polegająca na możliwości podzielenia kolokwium rocznego na kolokwia częściowe, nastąpiła tymczasem z mocą wsteczną w trakcie roku szkoleniowego. Taki zabieg - w jej ocenie, zwiększył trudność zaliczenia roku szkoleniowego, a tak istotne zmiany warunków odbywania aplikacji nie powinny się odnosić do aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację na poprzednich warunkach. Owe postępowanie zakwestionowała jako podważające zaufanie do organów władzy publicznej. Skarżąca zarzuciła także błędne sformułowanie pytań nr 5, 6, 9, 24, 25 i 27 testu z grudnia 2012 r. i pozostałe pytania, za które otrzymała 0 punktów i zakwestionowała także liczbę punktów otrzymanych za sporządzony w ramach kolokwium projektu umowy. W uzupełnieniu odwołania podniosła zarzuty odnoszące się do prawidłowości przeprowadzenia pierwszego kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego oraz ochrony własności intelektualnej. Prezydium KRRP w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazało, że skarżąca odbywając I rok aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2010 nie zaliczyła go z powodu uzyskania negatywnej oceny z kolokwium z prawa cywilnego oraz z prawa karnego. W związku z powyższym zwróciła się do Dziekana Rady o dopuszczenie jej do zdawania dodatkowego kolokwium poprawkowego z tych przedmiotów, na co uzyskała zgodę. W konsekwencji skarżąca powtarzała I rok aplikacji w roku szkoleniowym 2011. Natomiast w roku szkoleniowym 2012 skarżąca nie zaliczyła II roku aplikacji, z powodu niezaliczenia kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego oraz ochrony własności intelektualnej. Organ powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stwierdził, że samorząd zawodowy odpowiedzialny jest za właściwe wyszkolenie przyszłych radców prawnych - profesjonalnych pełnomocników. Odwołując się m.in. do Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, który nie został zakwestionowany przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 ust. 2 u.r.p., Prezydium podniosło, że jego § 19 ust. 2 wskazuje, że niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona stanowią podstawę do stwierdzenia przez Radę nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów z tego powodu. Natomiast § 28 ust. 4 Regulaminu stanowi, iż w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy. Jednocześnie żadne z postanowień Regulaminu odbywania aplikacji nie wskazuje wprost na okoliczności usprawiedliwiające nieukończenie aplikacji radcowskiej w ustawowo określonym terminie. Prezydium KRRP podkreśliło, że rozstrzygnięcie oparto na art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p., zaś zarzuty odwołania ukierunkowane były przede wszystkim na wykazanie naruszenia art. 37 ust. 2 u.r.p. Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące ocen z kolokwiów. Organ podniósł przy tym, że stosownie do § 31 ust. 9 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, od ustalonego przez komisję wyniku kolokwium odwołanie nie przysługuje. Tym samym brak jest możliwości jakiejkolwiek ingerencji w ocenę dokonaną przez komisje egzaminacyjne. Zaznaczono jednocześnie, że zarówno ww. regulacji, jak i zmian w Regulaminie odbywania aplikacji, które miały miejsce w ciągu roku szkoleniowego, Minister Sprawiedliwości nie zakwestionował. W ocenie Prezydium nie słuszne są zatem twierdzenia skarżącej, iż zmiana, która weszła w życie już po rozpoczęciu przez nią aplikacji, miałaby jej nie obowiązywać. Uchwała Nr 146/VII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 września 2010 r. w sprawie kolokwium rocznego dla pierwszego roku aplikacji w roku szkoleniowym rozpoczętym w dniu 1 stycznia 2010 r., weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą od 1 stycznia 2010 r. Tym samym uchwała ta bezwzględnie obowiązywała skarżącą. Na marginesie wskazano, że zmiana umożliwiająca zdawanie kilku egzaminów cząstkowych była przejawem złagodzenia zasad odbywania aplikacji i była wręcz ułatwieniem dla aplikantów, którzy mając więcej czasu na przygotowanie się do egzaminów z poszczególnych działów nie musieli opanowywać obszernego materiału z całego roku jednocześnie, a dodatkowo w przypadku niezaliczenia kolokwium mogli przystąpić do kolokwium poprawkowego w adekwatnym do sytuacji zakresie. Prezydium nie podzieliło także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów dotyczących postępowania dowodowego, gdyż uznało, że istotny z punktu widzenia sprawy stan faktyczny jest bezsporny - skarżąca nie ukończyła aplikacji w ciągu określonego przez ustawodawcę okresu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 73 k.p.a. organ stwierdził, że nie doszło do ich naruszenia, ponieważ skarżąca została poinformowana o terminie posiedzenia Rady oraz o prawie zgłoszenia wniosków i wyjaśnień, z czego skorzystała. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie obu rozstrzygnięć, podniosła szereg zarzutów, a mianowicie naruszenia: 1. prawa materialnego: a. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.r.p. poprzez: i. zastosowanie tej normy; ii. błędne uznanie, iż zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 2 u.r.p. do skreślenia skarżącej z listy aplikantów; iii. błędne uznanie, iż niezaliczenie więcej niż jednego roku szkoleniowego stanowi samoistną podstawę do skreślenia z listy aplikantów bez zbadania wszystkich okoliczności uzasadniających stwierdzenie braku przydatności aplikanta do wykonywania zawodu; iv. uznanie, iż skreślenie z listy aplikantów może nastąpić na podstawie regulaminu aplikacji radcowskiej; v. dokonanie skreślenia z listy aplikantów w oparciu o § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji radcowskiej, a więc normy pozaustawowej; b. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż organy samorządu radcowskiego prowadziły nadzór nad aplikacją w granicach zakreślonych tym przepisem, a więc w granicach interesu publicznego i dla jego obrony; c. art. Konstytucji RP, a przy tym zasady nieretroakcyjności prawa poprzez uznanie, że uchwała nr 146/VII/2010 z dnia 17 września 2010 r. Krajowej Rady Radców Prawnych może obowiązywać wstecznie, to jest od dnia 1 stycznia 2010 r., a przez to naruszenie art. 88 Konstytucji RP; d. poprzez błędne uznanie, że uchwala nr 146/VII/2010 z 17 września 2010 r. ma moc bezwzględnie obowiązującą i nie podlega żadnej weryfikacji przez to tylko, że nie została ona zakwestionowana przez Ministra Sprawiedliwości podczas, gdy w części, w jakiej przewidziano wejście jej w życie z mocą wsteczną jest ona bezwzględnie nieważna; e. poprzez błędne uznanie, że do skarżącej, która rozpoczęła aplikację z dniem 1 stycznia 2010 r. mogą mieć zastosowanie zasady dotyczące odbywania aplikacji wprowadzone uchwałą nr 146/VII/2010 z dnia 17 września 2010 r.; f. poprzez błędne uznanie, że dopuszczalne było przeprowadzenie części kolokwiów wbrew obowiązującym wówczas przepisom o jednorocznym kolokwium począwszy od lipca 2010 roku, a więc nawet jeszcze przed wydaniem uchwały nr 146/VII/2010 z dnia 17 września 2010r.; g. art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozaustawową ingerencję w wolność wyboru zawodu. 2. prawa procesowego poprzez: a. błędne ustalenie, że podstawę skreślenia stanowił art. 37 ust. 1 pkl 2 u.r.p., podczas gdy według treści uchwały i jej uzasadnienia podstawą skreślenia z listy aplikantów było niezaliczenie przez skarżącą więcej niż jednego roku aplikacji; b. błędne ustalenie, że zaistniał stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 37 ust 1 pkt 2 u.r.p.; c. błędne ustalenie, iż do skarżącej mają zastosowanie regulacje wprowadzone uchwałą nr 146/VII/2010 z 17 września 2010 r.; d. błędne ustalenie, iż uchwała nr 146/VII/2010 z 17 września 2010 r. mogą uzyskać swą skuteczność z mocą wsteczną; e. błędne ustalenie, iż wprowadzone uchwałą nr 246/VII/2010 zasady odbywania aplikacji, polegające na obowiązku zaliczania przez aplikantów osobnych kolokwiów z poszczególnych przedmiotów zostały wprowadzone w interesie aplikantów i były dla nich korzystne; f. błędne uznanie, iż obowiązywał skarżącą w poszczególnych latach aplikacji wymóg zaliczenia kolokwiów osobno z każdego z wykładanych przedmiotów, podczas, gdy była zobowiązana do zaliczenia w każdym roku aplikacyjnym tylko jednego (wspólnego) kolokwium rocznego; g. zupełne pominięcie pisma skarżącej stanowiącego uzupełnienie odwołania i zawartych w nim zarzutów i wniosków oraz brak odniesienia się do nich; h. naruszenie art. 10 i art. 73 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa udostępnienia skarżącej pracy z prawa gospodarczego i uniemożliwienie podniesienie wszystkich zarzutów dotyczących błędnej oceny tej pracy nie stanowi ograniczenia jej prawa do obrony swoich praw; i. naruszenie art. art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; j. przekroczenie zasad uznania administracyjnego i brak dostatecznego uzasadnienia stanowiska organu i dowolność w zakresie wydanej uchwały; k. błędne ustalenie, iż skarżąca nie zaliczyła kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego oraz ochrony własności intelektualnej, a w konsekwencji nie zaliczyła również II roku aplikacji i zaistniały przesłanki do skreślenia jej z listy aplikantów; l. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia i uzasadnienia stanowiska organu w zakresie niezaliczenia przez skarżącą kolokwium, ustalenia czy kolokwium zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy; m. błędne ustalenie, że skarżąca nie uzyskała wystarczającej liczby punktów (40), podczas gdy faktycznie uzyskała z kolokwium większą niż 40 liczbę punktów; n. błędne ustalenie, że kolokwium z prawa gospodarczego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy; o. błędne uznanie, iż zadanie testowe na kolokwium było pozbawione błędów; p. błędne ustalenie, iż zadania egzaminacyjne na kolokwia mogą być przeprowadzane według nieobowiązujących już od roku przepisach, a nie na podstawie aktualnego stanu prawnego; q. błędne ustalenie, iż zadania egzaminacyjne na kolokwia mogą być oparte na zadaniach sformułowanych wbrew zasadom logiki, gdzie prawidłowych jest więcej niż jedna odpowiedź, żadna z odpowiedzi nie jest prawidłowa lub też odpowiedź prowadzi do wzajemnie sprzecznych wniosków; r. błędne ustalenie, że brak możliwości odwołania od wyników kolokwium powoduje, iż w ramach postępowania administracyjnego organy nie są władne dokonywać ustaleń i oceny faktycznych w zakresie ustalenia czy rzeczywiście zaistniały podstawy do skreślenia z listy aplikantów. Skarżąca w uzasadnieniu skargi rozwinęła ww. zarzuty, a nadto omówiła pytania nr 5, 6, 9, 24, 25 i 27 oraz te za które otrzymała 0 punktów. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wnosząc o oddalenie skargi, potrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych zarówno Okręgowe Izby Radców Prawnych, jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jako kolegialne organy samorządu zawodowego radców prawnych sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 aplikanta radcowskiego skreśla się z listy aplikantów radcowskich w wypadku niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 u.r.p.. Zgodnie z art. 32 ust.2 u.r.p. aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Należy zauważyć, że powyższa norma ma charakter wiążący do organów samorządu radcowskiego w tym sensie, że upływ owych trzech lat obliguje organ do skreślenia aplikanta z listy, chyba że niezakończenia przez niego aplikacji było usprawiedliwione. Przenosząc te przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych J. P. w listopadzie 2009 r. została wpisana na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...], a następnie wpis ten przeniesiono do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Niewątpliwie z cytowanych przepisów wynika, że skoro skarżąca rozpoczęła aplikację z dniem 1 stycznia 2010 r., zatem obowiązana była do jej zakończenia do 31 grudnia 2012 r. Natomiast bezsporna w sprawie była okoliczność, że skarżąca nie zdołała ukończyć aplikacji w ustawowym terminie z powodu nie zaliczenia II roku aplikacji. Zaistniała sytuacja niezaliczenia II roku aplikacji przez skarżącą spowodowała wszczęcie przez Radę OIRP w [...] postępowania w sprawie skreślenia z listy, co nastąpiło w styczniu 2013 r. a następnie uchwałą z [...] marca 2013 r. dokonano skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich. Analizując zarzuty skargi Sąd stwierdził, że w większości odnoszą się do przebiegu i wyników przeprowadzonych na aplikacji kolokwiów, które to kwestie należą do wyłącznej kompetencji organów samorządu radcowskiego, w którą sąd administracyjny nie może ingerować. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie dają sądowi administracyjnemu podstaw prawnych do wkraczania w sferę działania zastrzeżoną dla organów samorządu zawodowego radców prawnych, do której w myśl art. 38 ust. 1 u.r.p. zalicza się organizację i prowadzenie aplikacji radcowskich. W konsekwencji Sąd uznał, że organy samorządu radcowskiego obu instancji w sposób prawidłowy zbadały stan faktyczny sprawy. W sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane ażeby niezakończenie przez skarżącą aplikacji radcowskiej w terminie określonym w art. 32 ust. 2 u.r.p. było usprawiedliwione. Z pewnością za taka przyczynę nie można uznać niezaliczenia kolokwiów wymaganych regulaminem aplikacji, który to regulamin został uchwalony przez właściwe organy i nie został zakwestionowany w sposób przewidziany w przepisach prawa. W tej sytuacji słusznie przyjęto, że zachodzą ustawowe przesłanki do skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich. Kontrolując zaskarżone uchwały w sprawie skreślenia Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania oraz naruszenia art. 65 Konstytucji RP sformułowanego jako "pozaustawowa ingerencja w wolność wyboru zawodu". Zważywszy na powyższe okoliczności uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.