III SA/Lu 536/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Ewa Ibrom, WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących modernizacji ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] orzekającą o odrzuceniu zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr "A", stanowiącej własność C. J. i R. J., z działkami "Ba" i Bb" oraz zarzutów dotyczących powierzchni działek nr "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", położonych w obrębie D., gmina D. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących przebiegu granic działki nr "A" z działkami "Ba" i "Bb" oraz zarzutów dotyczących powierzchni działek nr "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", położonych w obrębie D., gmina D. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ze względu na rozbieżności miedzy stanem faktycznym na gruncie, a stanem wskazanym w operacie ewidencji gruntów dla tego obrębu z lat sześćdziesiątych, zlecono przeprowadzenie modernizacji. W dniu 19 września 2012 r. geodeta wykonujący prace geodezyjne poinformował właścicieli działki "A" oraz właścicieli sąsiadujących z nią działek o planowanych czynnościach na gruncie. W tym samym dniu został podpisany protokół ustalenia przebiegu granic działek. C. J. wniosła uwagę do protokołu podnosząc, że nie doszło do bezspornego ustalenia granicy z działkami nr "Ba" i "Bb". Podczas wyłożenia projektu operatu ewidencji gruntów, budynków i lokali obrębu D. gm. D. C. J. i R. J. wnieśli zastrzeżenia co do przebiegu granicy działki nr "A" z działkami nr "Ba" i "Bb". W dniu 12 grudnia 2012 r. doszło do ponownego ustalenia granic działki nr "A" z działkami nr "Ba" i "Bb", w wyniku którego nie udało się ustalić bezspornych granic działek. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 17 stycznia 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy nie doszło jednak do porozumienia w zakresie przebiegu granicy działki nr "A" z działkami nr "Ba" i "Bb", która nadal jest sporna. Starosta podniósł, że granice działek nr "C", "D", "E", "F", "G", "I" z działkami sąsiednimi zostały ustalone i przyjęte bez zastrzeżeń. Natomiast granica działki nr "H" z działką nr "J" została ustalona w dniu 12 grudnia 2012 r. jako bezsporna, na dowód czego spisano protokół graniczny, pod którym podpisali się wszyscy właściciele działek. W odwołaniu od powyższej decyzji C. J. i R. J. wskazali na liczne błędy dotyczące szerokości działek oraz znaczne zmiany powierzchni działek. Zarzucili, że dokumentacja przedstawiona podczas wyłożenia operatu nie pokrywała się ze stanem na gruncie. Wskazali, że granica między działką "A" a działkami nr "Ba" i "Bb" została ustalona nieprawidłowo. Wnieśli również o ustalenie, które punkty pyły przyjęte do obliczania powierzchni działek, bowiem w trakcie prac związanych z modernizacją położenie palików oznaczających granice działek było zmieniane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek, granice działek nr "I", nr "D", nr "C", nr "G", nr "F" oraz nr "E" są bezsporne, co C. J. i R. J. potwierdzili podpisami. W zakresie działek nr "F" oraz nr "E" protokół podpisała C. J., zaś zgodnie z uwagą wykonawcy prac R. J. przyjął ustalone granice, ale odmówił złożenia podpisu. Nie doszło natomiast do porozumienia w zakresie granic pomiędzy działką nr "A" i działkami nr "Ba" i "Bb" oraz działką nr "H" i nr "J". W czasie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego w dniu [...] listopada 2012 r. C. J. złożyła uwagi do projektu wnosząc o ponowne ustalenie granicy działki nr "A" z działkami nr "Ba" i "Bb", działki nr "H" z działką nr "J" oraz działki nr "C" z działkami nr "K" i "L". Następnie dopisała, bez podania daty, że granica pomiędzy działkami nr: "H" i "L" oraz granice działki nr "C" ustalone w dniu 12 grudnia 2012 r. są bezsporne. Dodatkowo w dniu 29 listopada 2012 r. wniosła uwagi i zastrzeżenia żądając ponownego odtworzenia punktów granicznych działek nr "E" i "F" zarzucając niezgodność szerokości działek ustalonych w poszczególnych działkach ze sprawdzonymi przez nią na gruncie. Do kolejnej złożonej do projektu operatu opisowo-kartograficznego uwagi (bez daty) zostało dołączone pismo C. i R. J. z dnia 14 grudnia 2012 r. zatytułowane "Odwołanie". W piśmie tym wnieśli, że podczas wznawiania granic w dniu 19 września 2012 r. wystąpiły rozbieżności w przebiegu granicy działki nr "A" z działkami nr "Ba" i "Bb" oraz pomiędzy działką nr "M", a działkami nr "Ba" i Bb", ale na dowód nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałyby te rozbieżności. W ocenie organu uwagi te nie znajdują uzasadnienia, gdyż załączone w aktach sprawy szkice polowe pomiaru granic wykonywane w dniu ustalenia tych granic nie zawierają ani skreśleń ani żadnych poprawek. Organ wskazał, że granicę pomiędzy działką nr "A", a działkami nr "Ba" i "Bb" uznano za sporną, bowiem strony nie potrafiły wskazać jej zgodnego przebiegu, a granica wyznaczona z danych geodezyjnych (zarys pomiarowy) nie została zaakceptowana przez zainteresowanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że C. J. i R. J. czynnie uczestniczyli w ustaleniu granic i podpisali protokół z tych czynności bez zastrzeżeń. Wobec przyjęcia granic działek, jako bezspornych, również powierzchnie tych działek nie powinny budzić zastrzeżeń. Dokonując analizy danych pomiarowych i obliczeniowych z operatu po modernizacji i porównując te dane z zarysem pomiarowym wykonanym w 1966 r. organ stwierdził, że czołówki pokrywają się z miarami wykazanymi w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wyjątek stanowi czołówka działki nr "A" od strony drogi - nr działki "N", ale granica działki nr "A" z działkami nr: "Ba" i "Bb" jest sporna i dane te do czasu bezspornego ustalenia granic, czyli do czasu zlikwidowania sporu granicznego nie mogą być poddane analizie. W ocenie organu, granice działek będących własnością R. J. i C. J. zostały ustalone na podstawie zgodnych wskazań stron, co potwierdzono podpisami w protokole ustalenia przebiegu granic działek. Jedynie granica działki nr "A" z działkami nr "Ba" i "Bb" została wykazana na podstawie zarysu pomiarowego z 1966 r. i oznaczona jako sporna. Powierzchnie działek zostały obliczone analitycznie ze współrzędnych obliczonych na podstawie danych pomiarowych i wykazane zgodnie z § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Powierzchnie działek przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków w 1966 r. były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazane z dokładnością zapisu do 0,01 ha, dlatego występują rozbieżności. Zważywszy, iż powierzchnia działki jest funkcją ustalonego przebiegu granic, kwestionowanie powierzchni nie znajduje uzasadnienia. Uwidoczniony w operacie z modernizacji ewidencji gruntów i budynków spór graniczny dotyczący przebiegu granicy między działką nr "A" a działkami nr "Ba" i "Bb", może być prowadzony w postępowaniu rozgraniczeniowym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję C. J. i R. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 i 2 i art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 798/14, Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć C. J. W dniu 13 kwietnia 2015 r. wpłynęło do Sądu postanowienie Sądu Rejonowego w Kraśniku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I Ns 808/14, z którego wynika, że spadek po zmarłej C. J. nabył w całości R. J. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 798/14, Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [..., orzekającą o odrzuceniu zarzutów dotyczących przebiegu granic stanowiącej własność R. J. działki nr "A", z działkami "Ba" i "Bb" oraz zarzutów dotyczących powierzchni działek nr "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", położonych w obrębie D., gmina D. Powyższa decyzja została wydana w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w efekcie złożonych przez C. J. i R. J. zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 24a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, starosta morze zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6), a upoważniony pracownik starostwa powiatowego, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9), zaś o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Szczegółowe kwestie dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostały w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W akcie tym została zawarta definicja modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 55 rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1) oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2). Stosownie zaś do § 56 rozporządzenia, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 37 rozporządzenia, pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i nie służy ustalaniu stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Z akt sprawy wynika, że modernizacji dokonano zgodnie z powyższymi przepisami. Projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych. W dniu [...] listopada 2013 r. Starosta ogłosił, że projekt operatu ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków (Dz. Urz. WL z 2013, poz. 4813). Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika również, że granice działek nr "I", nr "D", nr "C", nr "G", nr "F" oraz nr "E" są bezsporne, co C. J. i R. J. potwierdzili podpisami w protokole ustalenia przebiegu granic działek. Granica między działkami nr "H" i nr "J" została ustalona w dniu 17 grudnia 2012 r. W wykazie uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego C. J. i R. J. oświadczyli, że granica ta jest bezsporna. Nie doszło natomiast do porozumienia w zakresie granic pomiędzy działką nr "A" i działkami nr "Ba" i nr "Bb", w związku z czym granicę tę oznaczono jako sporną. W kierowanych do sądu pismach skarżący kwestionuje przebieg wskazanej w operacie granicy między działką nr "A", a działkami nr "Ba" i "Bb". Należy jednak podkreślić, na co zwrócono uwagę powyżej, że modernizacja ma na celu uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia lub modyfikację istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W jej toku nie dochodzi do ustalania stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu. W trakcie modernizacji granice działek określane są na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku, gdy brak jest takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Wówczas, jeżeli właściciele gruntów są zgodni co do przebiegu granic, wykazuje się je na podstawie oświadczeń właścicieli. Natomiast jeśli nie ma porozumienia w zakresie granicy między działkami, wskazuje się ją jako sporną. Granice działek nr "I", nr "D", nr "C", nr "G", nr "F", nr "E", nr "H" i nr "J" zostały określone na podstawie zgodnych oświadczeń stron. Jedynie granica między działkami działką nr "A" i działkami nr "Ba" i nr "Bb" nie została ustalona, w związku z czym granicę tę oznaczono jako sporną. Spory co do przebiegu granicy między działkami rozstrzygane są w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), bądź przed sądem powszechnym. W żadnym wypadku nie mogą być rozstrzygane w postepowaniu modernizacyjnym. Zasadnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o odrzuceniu podniesionych przez C. J. i R. J. zarzutów. Odnosząc się do zarzutu zmiany powierzchni działek należy wskazać, że powierzchnia działek nr "C", "D", "E", "F", "G", "H", "I", została obliczona w oparciu o określone w wyżej wskazany sposób granice. Zmiany granic działek wynikają z bardziej precyzyjnego ich oznaczenia w stosunku do stanu wskazanego w operacie ewidencji gruntów dla tego obrębu z lat sześćdziesiątych. Przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków w 1966 r., powierzchnie działek były liczone graficznie metodą przybliżoną i wykazywane z dokładnością zapisu do 0,01h. Obecnie natomiast, zgodnie z § 62 ust. 3 rozporządzenia, pole powierzchni działek oblicza się z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Skoro zatem doszło do zmiany przebiegu granic wskazanych działek, zmianie musiała także ulec ich powierzchnia. Sformułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 34 i 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie znajdują usprawiedliwienia, bowiem decyzja w niniejszej sprawie została wydana w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, natomiast wskazane przepisy dotyczą postępowania rozgraniczeniowego. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z przepisami art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że C. J. i R. J. zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania - strony były informowane o wszystkich czynnościach organu, brały w nich udział, były obecne na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2014 r. Przed wydaniem decyzji organ umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranego materiału, zgodnie z art. 10 k.p.a. (k. 7, t. I akt adm.). Wbrew zarzutom skargi również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz szczegółowo wyjaśnił, z jakich przyczyn podniesione zarzuty zostały odrzucone. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.