II SA/Op 178/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 244/14, w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych postanawia 1) odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego, 2) zwrócić skarżącemu A. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 244/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lewinie Brzeskim z dnia 22 stycznia 2014 r., nr [...], przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W wyroku tym Sąd uznał za prawidłowe pomniejszenie skarżącemu płatności z uwagi na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości polegające na braku realizacji obowiązku prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, wynikającego z pkt I ppkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.). W dniu 23 kwietnia 2015 r. A. G., działający przez pełnomocnika – radcę prawnego J. G., wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższym wyrokiem. Jako podstawę wznowienia pełnomocnik skarżącego powołał art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm), zwanej dalej P.p.s.a. Wskazał, że okoliczność uzasadniającą zaistnienie przesłanki wznowienia stanowi to, iż w dniu 24 marca 2015 r. otrzymał od Krajowej Rady Izb Rolniczych w Warszawie dokumenty, które potwierdzają, że przed wydaniem ww. wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. obowiązywała interpretacja ministerialna inna od przyjętej przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Jako dowody załączył: pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2014 r.; pismo Prezesa Krajowej Rady Izb Rolniczych w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r. kierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; pismo Izby Rolniczej w Opolu z dnia 23 kwietnia 2014 r. do Krajowej Rady Izb Rolniczych w Warszawie oraz pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa adresowane do B. S. z Centrum Doradztwa Rolniczego, z dnia 10 lutego 2014 r. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że powyższe pisma (dokumenty) stanowią kluczowe środki dowodowe w sprawie zakończonej wyrokiem, gdyż prawdopodobne jest, że gdyby ich treść znana była Sądowi w chwili orzekania, to wynik sprawy byłby zupełnie inny. W pełni potwierdzają one bowiem stanowisko skarżącego co do tego, że zaskarżona wówczas decyzja z dnia 4 kwietnia 2014 r., zapadła z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wniósł o oddalenie skargi o wznowienie postępowania, stwierdzając, iż argumentacja zawarta w skardze nie stanowi podstawy do zmiany wyroku. Przedłożone natomiast dokumenty nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zapadłego wyroku. Ponadto, wskazywane pismo z dnia 8 lipca 2014 r. nie było kierowane do organu, co wynika z rozdzielnika tegoż pisma. Zaakcentował, że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) dokonując własnych interpretacji nie może jej narzucać organom, bowiem nie stanowi ona (interpretacja) źródła prawa. Sąd natomiast dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, także w aspekcie spornego, obowiązującego rozporządzenia z 2013 r. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Uznał, że interpretacja MRiRW jest wiążąca w sprawie, a to z tego względu, iż dotyczy wydania aktu prawnego przez ten organ. Dołączona do skargi interpretacja ministerialna z dnia 8 lipca 2014 r. jest nowym dowodem w rozumieniu art. 273 § 2 P.p.s.a. Podobnie, wszystkie powołane w skardze dowody (pisma) mają taki sam charakter. Zwrócił uwagę, iż Minister Rolnictwa jest organem nadzoru nad organami ARiMR. Z kolei skarżący akcentował, iż nie zgadza się z decyzjami Agencji. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i ponowił argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu. Instytucja wznowienia postępowania sądowego ma charakter wyjątkowy, gdyż zmierza do ponownego rozpoznania sprawy już prawomocnie zakończonej. Zgodnie z treścią art. 270 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania jedynie w przypadkach przewidzianych w dziale VII powoływanej ustawy, tj. gdy zachodzą przyczyny wznowienia określone w przepisach art. 271 do art. 273 P.p.s.a. i gdy zostanie zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie, określony w art. 277 i art. 278 P.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania, stosownie do art. 279 P.p.s.a., powinna zawierać między innymi wskazanie podstawy wznowienia i jej uzasadnienie oraz wskazanie okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi. Na zasadzie art. 280 P.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zauważyć należy, że na tym etapie postępowania badanie dopuszczalności skargi o wznowienie nie oznacza badania tego czy rzeczywiście podstawa wznowienia istnieje lecz ocena sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżący wskazał w skardze podstawę wznowienia i czy odpowiada ona jednej z ustawowych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Sąd dokonuje oceny w tym zakresie na podstawie twierdzeń przytoczonych w skardze i gdy stwierdzi spełnienie wymagań w zakresie wskazania podstawy wznowienia oraz zachowania terminu wyznacza rozprawę. Dodatkowo na rozprawie, stosownie do art. 281 P.p.s.a., dochodzi do powtórnego badania okoliczności warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Zatem sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia. Sąd może także po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie treść regulacji art. 281 P.p.s.a. potwierdza, że na rozprawie sąd ponownie bada przesłanki dopuszczalności skargi o wznowienie, jednakże w gestii sądu pozostaje wybór sposobu badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Stąd, bez względu na przyjęty sposób - dopiero stwierdzenie, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odrzucenie skargi prowadzi do badania zasadności skargi. Przy czym badanie pod kątem dopuszczalności wznowienia, w świetle przepisów działu VII P.p.s.a., nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. Badanie merytorycznie wystąpienia ustawowej podstawy wznowienia następuje wyłącznie na rozprawie. W niniejszej sprawie, jako podstawę wznowienia skarżący wskazał art. 273 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Z przepisu art. 273 § 2 P.p.s.a. wynika, że chodzi o powzięcie informacji o istnieniu takich okoliczności i dowodów, które pomimo, że istniały przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w poprzednim postępowaniu w ogóle nie były ujawnione, gdyż nie były one stronie znane i strona nie mogła się na nie powołać z powodów od niej niezależnych. Podstawy do wznowienia określonej w art. 273 § 2 P.p.s.a. nie mogą zatem stanowić okoliczności i dowody wynikające z materiału dowodowego poprzednio ocenianego, jak również powstałe po zakończeniu sprawy sądowowoadministracyjnej. Chodzi wyłącznie o te okoliczności faktyczne i środki dowodowe, które istniały w poprzednim postępowaniu, ale nie stanowiły podstawy faktycznej wyrokowania. Jednocześnie też istotne jest to, aby okoliczności te lub dowody były tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na dokonaną w sprawie ocenę. W skardze o wznowienie postępowania, jako okoliczności wyczerpujące przesłankę z art. 273 § 2 P.p.s.a. skarżący wskazał pisma organów i instytucji publicznych odpowiednio: Izby Rolniczej w Opolu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygnalizujące problemy w interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących przestrzegania przez rolników realizujących zobowiązanie rolnośrodowiskowe wymogu prawidłowego doboru następstwa roślin w plonie głównym i wskazujące dezaprobatę rolników dla interpretacji przedstawionej przez ARiMR w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r.; pismo z dnia 10 lutego 2014 r. przedstawiające interpretację przepisów przyjmowaną przez ARiMR; pismo przewodnie z dnia 19 maja 2014 r. dotyczące przekazania pisma Izby Rolniczej z dnia 23 kwietnia 2014 r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi; pismo z dnia 8 lipca 2014 r. przedstawiające wykładnię spornej regulacji przyjmowaną przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Sądu, pisma te nie są nowymi środkami dowodowymi w rozumieniu art. 273 § 2 P.p.s.a. i nie wyczerpują przesłanki wznowienia. Nie odnoszą się bowiem bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Skarżący przesłanki wznowienia upatruje jedynie w wykładni przepisu prawa określającego obowiązek, co do którego Sąd dokonywał oceny w prawomocnie zakończonym postępowaniu. Nie sposób jednak uznać, że odmienna interpretacja przepisów prawa, czy nawet stanu faktycznego może być uznana za nową okoliczność faktyczną lub środek dowodowy, o którym mowa w art. 273 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2012, sygn. akt I OSK 1285/12, LEX nr 1223839). Można ją uznać wyłącznie za polemikę ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w wyroku, co do okoliczności, które były uwzględnione przy rozpoznaniu sprawy. Brak akceptacji dla oceny Sądu i wyrażonej w wyroku wykładni przepisów prawa nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, na zasadzie art. 273 § 2 P.p.s.a. Przy wznowieniu postępowaniu nie chodzi o poprawienie wyroku, z którego skarżący nie jest zadowolony. Kwestionowaniu wyroku sądowego służy bowiem skarga kasacyjna. Podkreślić trzeba, że rozpoznając sprawę Sąd dokonuje kontroli legalność zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie jest związany przyjętą przez organy wykładnią. Na podstawie interpretacji przepisów prawa nie ustala się stanu faktycznego sprawy, ani nie prowadzi się postępowania dowodowego. Pisma zawierające interpretację ministerialną wyrażają pewien pogląd i nie są dla Sądu wiążące, i nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd samodzielnie dokonuje oceny legalności i o ile uwzględnia - zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i wydane na podstawie upoważnienia ustawowego - przepisy wewnętrzne, o tyle charakteru takiego nie można przypisać dokumentom wyrażającym jedynie ocenę (pogląd), która nie ma charakteru wiążącego. Stąd, określony pogląd w zakresie interpretacji obowiązujących przepisów prawa nie może stanowić o zaistnieniu przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 273 § 2 P.p.s.a. Dodatkowo odnotować przyjdzie, że przedłożone pismo z dnia 10 lutego 2014 r. było Sądowi znane przy rozpoznaniu sprawy, gdyż - z uwagi na zarzuty poprzedniej skargi - na pismo to Sąd wprost powołał się w uzasadnieniu wydanego wyroku. Zatem nie jest to dokument nowy, który został wykryty dopiero po wydaniu wyroku. Ponadto, dostrzegając treść przedłożonych przez skarżącego pism zasygnalizować wypada, że stanowią one wyłącznie dowód na to, że istnieją wątpliwości w przedmiocie interpretacji przepisów prawa. W żaden sposób nie potwierdzają natomiast faktu, że w danym okresie istniały jednoznaczne - co należy podkreślić - i mające prawne umocowanie wytyczne, nakazujące stosowanie organom takiej, a nie innej wykładni. Poza tym, z treści tych pism wynika, że przedstawiona w nich wykładnia nie stanowi dla organów na gruncie prawa wiążących wytycznych lecz jedynie propozycję, czy zalecany kierunek interpretacji przepisów prawa. Z kolei, pismo z dnia 19 maja 2014 r. jest pismem przewodnim dotyczącym przekazania kolejnego pisma z dnia 23 kwietnia 2014 r. i nie wyraża ono żadnego stanowiska w kwestii stosowania przepisów prawa. Przy czym pamiętać trzeba, że organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP), a nie w oparciu o opinie, poglądy, zalecenia, czy też interpretacje organów centralnych (ministerstw). Nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej interpretacja ministerialna (resortowa), bowiem nie należy ona do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Reasumując, w ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na ustawowych podstawach, o jakich mowa w art. 273 § 2 P.p.s.a. Przedłożone przez skarżącego pisma dotyczą bowiem interpretacji przepisów prawa, w tym w odniesieniu do okoliczności, które nie mieszczą się w stanie faktycznym sprawy prawomocnie zakończonej. Ministerialna interpretacja przepisów nie jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 P.p.s.a., bowiem nie służy wykazaniu konkretnego faktu. Pisma zawierające interpretację nie stanowią zatem środków dowodowych, w tym takich, które (choć wykryte po zakończeniu sprawy sądowoadministracyjnej) mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga o wznowienie postępowania sądowego nie jest oparta na ustawowej przesłance, na podstawie art. 281 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Natomiast w punkcie 2 orzeczono o zwrocie całego uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.