I OSK 808/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 349/15 w sprawie ze skargi P. S.A. w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. S.A. w L. na rzecz K. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 349/15, po rozpoznaniu skargi P. SA z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądził od Wojewody [...] na rzecz P. SA w L. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 11 grudnia 2013 r. P. S.A. w L. wystąpiła do Starosty Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wejście w teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN-15kV na działce oznaczonej nr geod. [...] o pow. 7,5679 ha, położonej w obrębie G., gmina Z.. Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. Starosta Ł., na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.): 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym G., jednostce ewidencyjnej Z., powiecie Ł.m, woj. [...]m, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 7,5679 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność B. i K. małż. B., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L. reprezentowanej przez J. D. zezwolenia na budowę linii napowietrznej średniego napięcia SN-15kV w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:1000 stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji; 2. wskazał, że ograniczenie obejmuje także możliwość zajęcia części działki nr [...] o pow. 0,5546 ha (powierzchnia niezbędna do przeprowadzenia inwestycji oznaczona na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji), położonej w obrębie ewidencyjnym G. -na okres nieprzekraczający 10 dni od dnia zajęcia nieruchomości - w celu wykonania prac budowlano - montażowych; 3. zobowiązał P. S.A. z siedzibą w L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji wymienionej w ust. 1 i 2. Po rozpatrzeniu odwołania B. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., uchylił w całości decyzję Starosty Ł.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestor zwracał się do właścicieli nieruchomości pismem z dnia 8 października 2012 r., pismem z dnia 31 maja 2013 r. oraz pismem z dnia 15 lipca 2013 r. Zdaniem Wojewody, powyższe pisma dotyczyły ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości nieograniczonej w czasie służebności przesyłu. Pomimo, że w aktach sprawy znajduje się też, inicjujące kontakt inwestora z właścicielami nieruchomości, pismo z dnia 25 stycznia 2011 r., które dotyczyło wyrażenia zgody na czasowe wejście na teren ww. działki (bez propozycji odszkodowania), lecz dalsza korespondencja - kolejne pismo inwestor wystosował do właścicieli po ponad 20 miesiącach - oraz propozycje cenowe wnioskodawcy odnosiły się do kwestii służebności przesyłu. Co prawda przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednak art. 124 ust. 3 u.g.n. precyzyjnie wskazuje, aby udzielenie zezwolenia poprzedzone było rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które mają na celu uzyskanie zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na wykonanie prac. Ustanowienie zaś służebności przesyłu jest alternatywnym i całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości obciążonej w oznaczonym zakresie, zgodnie z przeznaczeniem urządzeń przesyłowych (art. 3051 k.c). W ocenie Wojewody, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 124 u.g.n. dotycząca rokowań pomiędzy stronami postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ I instancji nie rozpatrzył w należyty sposób wszystkich zgromadzonych materiałów w sprawie oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła P. S.A. z siedzibą w L. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art. 112 ust. 1 i 3 i art.114 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 8 K.p.a. poprzez wskazanie błędnego prawnie uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie i zebranie całego materiału w sprawie, a przez to nieuwzględnienie wniosku odwołującej; - rażące naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji przedstawił przebieg rokowań pomiędzy stronami z dokładnym wyliczeniem i analizą pism przesłanych do siebie przez strony i doszedł do przekonania, że rokowania się odbyły. Natomiast organ II instancji analizując te same pisma doszedł do przekonania, że rokowania nie zostały prawidłowo przeprowadzone, przez co nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 124 u.g.n. dotycząca rokowań. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie rozpatrzył w należyty sposób wszystkich zgromadzonych materiałów w sprawie oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Wojewody, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Po pierwsze, nie wyjaśnia on, których to materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie nie rozpoznał organ I instancji. Po drugie nie określa, które to istotne dla sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione. A przecież podstawą do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie analizuje przy tym w ogóle kwestii, czy przy dokonanej przez siebie ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy też ewentualnie art. 136 K.p.a. Powyższe jest o tyle istotne, gdy się zważy, że obowiązek wykazania w niniejszym postępowaniu, że zostały przeprowadzone stosowne rokowania, spoczywa na inwestorze (wnioskodawcy). P. S.A. z siedzibą w L. do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dołączyła stosowne dokumenty na tę okoliczność. Kwestia, czy są one wystarczające, pozostaje do oceny organów orzekających. Organ I instancji uznał je za wystarczające, zaś organ II instancji odmówił im tego przymiotu. Zdaniem Sądu, nie oceniając, który z organów ma rację, wskazać należy, że okoliczność powyższa nie dawała organowi II instancji podstawy do uchylania decyzji na mocy art. 138 § 2 K.p.a. Przywołany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej obie przesłanki w ogóle nie występują. Organ odwoławczy ma jedynie odmienne zdanie odnośnie oceny zebranego materiału dowodowego, ale w żaden sposób nie próbuje nawet wykazać, w jaki sposób i w jakim zakresie należy w dalszym ciągu wyjaśniać sprawę. W art. 138 § 2 k.p.a. jest zaś nakaz kierowany do organu odwoławczego, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wyrażające się w pozbawieniu skarżącego K. B. możliwości obrony jego praw, polegające na tym, iż korespondencja sądowa, w tym zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku - poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku - która została przeprowadzona w dniu 9 lipca 2015 r. oraz następnie doręczenie wyroku tegoż Sądu wraz z pisemnym uzasadnieniem następowało na adres pod którym zamieszkuje wyłącznie żona skarżącego uczestniczka postępowania B. B., przy czym o miejscu zameldowania oraz jednocześnie faktycznego zamieszkania skarżącego informowana była zarówno spółka P. SA z siedzibą w L. jak i Starosta Ł. Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił również: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji wydanej przez Wojewodę [...], podczas gdy z dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego współwłaściciele B. i K. małżonkowie B. nie mając informacji o zakresie planowanych prac, w tym w szczególności dokładnego przebiegu linii napowietrznej oraz planowanego posadowienia słupów średniego napięcia (w tym ich ilości), wzywali dwukrotnie w pismach kierowanych do P. S.A. z siedzibą w L. tenże podmiot do oznaczenia w terenie tychże obiektów co umożliwiłoby im ustosunkowanie się do wniosków oznaczonego podmiotu, w tym w szczególności w zakresie kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, przy czym skarżący K. B. wykonał ponadto rozmowę telefoniczną z przedstawicielem P. S.A. wyrażając wolę ugodowego załatwienia sprawy wzywając tenże podmiot do wysłania celem przeprowadzenia stosownych rokowań przedstawiciela jednakże wezwanie to podobnie jak prośby pisemne nie zostało pozytywnie rozpoznane, które to okoliczności wskazują jednoznacznie, iż Starosta Ł. wydając decyzję naruszył przepis art. 124 ust 1 i 3 u.g.n.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (9 lipca 2015 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę stanowiąca podstawę złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji przez Starostę Ł. już wygasła w związku z upływem okresu 3 lat od chwili kiedy stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu właśnie z uwagi na nieważność postępowania, na skutek pozbawienia strony możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba że ustalenie kręgu uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a., jak i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który m. in. jest zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o posiedzeniach jawnych (art. 91 § 2 P.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 P.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli osoby te nie zostały o niej zawiadomione (art. 109 i 110 P.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy K. B. był stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. W aktach sądowych znajduje się korespondencja sądowa (w tym zawiadomienie o terminie rozprawy) kierowana do K. B. na adres "ul. K. O.". Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, adresem skarżącego kasacyjnie, wskazywanym przez niego w toku postępowania administracyjnego jest: T. Z. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji K. B. wskazywał, iż on i jego żona mają różne miejsca zarówno zameldowania, jak i zamieszkania. Podał, iż zamieszkuje w miejscowości T. Również na kopercie zawierającej to odwołanie jako nadawca widnieje K. B., T. Z. Wszystkie pisma sądowe w tej sprawie kierowane jednak były do K. B. na adres w O. Pierwsza przesyłka zawierająca odpis skargi i odpowiedzi na skargę, po jej dwukrotnym awizowaniu, została zwrócona do nadawcy i uznana za doręczoną zastępczo. Druga przesyłka zawierająca zawiadomienie o rozprawie została odebrana przez B. B., która - jak podaje skarżący kasacyjnie - nie przekazała mu tej korespondencji. W tych okolicznościach należało uznać, iż wszelka korespondencja sądowa kierowana do K. B. nie została adresatowi skutecznie doręczona, ponieważ pisma sądowe kierowane były do niego, jako strony postępowania pod niewłaściwy adres. Sąd I instancji nie doręczając K. B. odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz nie informując o terminie rozprawy pozbawił go możliwości obrony jego praw w postępowaniu sądowym. Pomimo istnienia okoliczności uzasadniającej odroczenie rozprawy (art. 109 P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 9 lipca 2015 r. przeprowadził bowiem rozprawę i ogłosił wyrok, co wypełniło dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzenie przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oznacza, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są przedwczesne, jednocześnie brak jest podstaw do orzekania w trybie art. 188 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.