I OSK 3236/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J., Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 212/15 w sprawie ze skargi E. J., Z. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 212/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. i Z. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. P. S.A. z siedzibą w K.- zwana dalej Spółką, wystąpiła do Starosty B. o wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], k. m. 1, obręb C., gmina O., stanowiącej własność skarżących, przez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV D. - P. - W. o pasie technologicznym linii o szerokości 2x35 m, wybudowania jednego słupa przelotowego oraz podwieszenia napowietrznych przewodów linii na wysokości nie mniejszej niż ok. 10 m oraz na długości ok. 293 m, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości, w tym na korzystaniu z pasa technologicznego linii o powierzchni: 19718 m2. Ponadto Spółka wniosła o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, a także dokonanie w księdze wieczystej wpisu zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. W uzasadnieniu wniosku Spółka opisała inwestycję, zawarła informacje o nieruchomości oraz przedstawiła przebieg rokowań w sprawie uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. Do wniosku załączyła dokumenty na potwierdzenie wskazanych okoliczności, w tym odpisy pism stanowiących korespondencję prowadzoną z właścicielami ww. nieruchomości w ramach rokowań. Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących zgodnie z wnioskiem Spółki, wskazując zakres obciążenia nieruchomości, jednak bez udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty B., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii spełnienia wynikających z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził w tym zakresie, że budowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym, a projektowany przebieg inwestycji został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sprawie spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n. W tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie, mogą zostać zakończone w dowolnym czasie i brak jest określenia jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy, że inwestor prowadził z właścielami działki nr [...] rokowania w sprawie zgody na realizację inwestycji, a czynności te zostały udokumentowane w postaci korespondencji prowadzonej pomiędzy zainteresowanymi stronami. Ostatecznie jednak nie doszło do zawarcia umowy, gdyż strony postawiły sobie takie warunki, których nie chciały zaakceptować. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też nie. Ewentualne ustalenie odszkodowania może być z kolei przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, po zakończeniu inwestycji. Zaznaczył ponadto, że poza zakres postępowania wykracza kwestia związana z podatkiem od nieruchomości w kontekście powstającej inwestycji i konsekwencji z tym związanych. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. Wojewoda Opolski orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na przepisy u.g.n. regulujące instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Stwierdził dalej, że przedmiotowa inwestycja w świetle art. 6 pkt 2 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego. Planowany przebieg inwestycji przez działkę nr [...] został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja wprowadza taki zakres ograniczeń, jakie wprowadzone zostały w planie miejscowym. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza w sposób jednoznaczny, że przed wydaniem decyzji - pomiędzy inwestorem i skarżącymi - przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżących na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej przez ich nieruchomość. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n. została załączona do wniosku o wydanie decyzji. Sąd przytoczył przebieg rokowań z powołaniem się na konkretne czynności i pisma wymieniane pomiędzy stronami. Mając na uwadze obszerność oraz treść korespondencji prowadzonej przez strony Sąd przyjął, że niewątpliwie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. Każda ze stron przedstawiała bowiem warunki zawarcia porozumienia, przy czym inwestor odnosił się do wymogów stawianych przez skarżących. Sąd stwierdził ponadto, że inwestor miał prawo uznać, iż rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei okoliczność, że proponowana kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody nie spełniała oczekiwań skarżących i nie osiągnięto porozumienia w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, nie jest też uzasadnione kwestionowanie rokowań w kontekście braku rzetelności i prawidłowości ich przeprowadzenia, co wywodzono w skardze. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy nie oceniają treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 oraz 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań warunkujący zastosowanie powyższego przepisu prawa. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. wniosła o jej oddalenie ze względu na brak merytorycznych podstaw do jej uwzględnienia. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2015 r. skarżący kasacyjnie odnieśli się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną i obszernie przedstawili stanowisko na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo została oceniona okoliczność spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.? Wskazać w tym miejscu wypadnie, że stanowisko skarżących kasacyjnie wyrażone w piśmie procesowym z dnia 19 października 2015 r. mogło zostać potraktowane jedynie jako uzupełnienie argumentacji na poparcie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Nie mogło natomiast stanowić o rozszerzeniu podstaw kasacyjnych, a to z uwagi na upływ terminu do ich skutecznego wniesienia (art. 177 § 1 p.p.s.a.), jak i z uwagi na tzw. przymus adwokacki w zakresie sporządzenia skargi kasacyjnej (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem oceny w zakresie spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, niezbędnej do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., przypomnieć na wstępie przyjdzie, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 7 września 2016 r., sygn. akt 87/16; 6 lipca 2016 r., sygn. akt 179/15). Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. Każda ze stron przedstawiała bowiem warunki zawarcia porozumienia, przy czym inwestor odnosił się do wymogów stawianych przez skarżących. Ponadto inwestor miał prawo uznać, iż rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei okoliczność, że proponowane warunki, w tym kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody, nie spełniały oczekiwań skarżących i nie osiągnięto porozumienia w tej kwestii, nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że brak pozytywnego dla skarżących zakończenia rokowań w żadnym razie nie może stanowić o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza też art. 124 ust. 1 u.g.n. z uwagi na przeprowadzenie rokowań. Nadmienić wypadnie, że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl