II SAB/Bk 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Sejmiku Województwa P. do podjęcia uchwały, 2. stwierdza, że bezczynność Sejmiku Województwa P. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Sejmiku Województwa P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Sejmiku Województwa P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Pismem z dnia [...].11.2014 r. grupa obywateli -inicjatorzy referendum lokalnego- reprezentowani przez pełnomocnika P. M., złożyła do Marszałka Województwa P. wniosek o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. W dniu [...].11.2014 r. Sejmik Województwa P. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. W dniu [...].11.2014 r. oraz w dniu [...].11.2014 r. odbyło się posiedzenie ww. Komisji. Następnie ww. Komisja w piśmie z dnia [...].11.2014 r. nr [...] stwierdziła brak dokumentu pełnomocnictwa P. M. do reprezentowania grupy inicjatywnej do sprawy przeprowadzenia ww. referendum oraz zaleciła zwrot wniosku grupie inicjatywnej, wyznaczając 14 dniowy termin, tj. do dnia [...].12.2014 r. do usunięcia stwierdzonego uchybienia. W dniu [...].11.2014 r. P. M. przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...].09.2014 r. Wnioskiem z dnia [...].12.2014 r. pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił do Marszałka Województwa P. oraz Przewodniczącego Sejmiku Województwa P. o wydanie odpisu uchwały Sejmiku Województwa P. nad wnioskiem o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. W dniu [...].12.2014 r. Sejmik Województwa P. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Pismem z dnia [...].12.2014 r. nr [...] poinformowano pełnomocnika inicjatora referendum, że w dniu [...].12.2014 r. Sejmik Województwa P. powołał Komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. W dniu [...].12.2014 r. odbyło się posiedzenie ww. Komisji. W dniu [...].12.2014 r. inicjatorzy referendum reprezentowani przez radcę prawnego B. W., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenie referendum lokalnego, o którym mowa we wniosku z dnia [...].11.2014 r. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uwzględnienie przez Sąd powyższej skargi, o wydanie wyroku zastępującego- zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym oraz o zasądzenie kosztów procesu wywołanych skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego z dnia [...].11.2014 r. Ponadto pełnomocnik podnosił, że organy władz publicznych nie podjęły właściwej uchwały, nie odpowiedziały na wnioski o informacje skarżących, ani nie zwróciły wniosku z dnia [...].11.2014 r. z załącznikami, tj. w szczególności podpisami obywateli popierającymi wniosek referendalny. Strona skarżąca oświadczyła również, że wniosek z dnia [...].11.2014 r. spełnia wszystkie warunki formalne przewidziane prawem oraz jest zdatny do przeprowadzenia referendum i postawienia pytania referendalnego. W dniu [...].12.2014 r. Sejmik Województwa P. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. W odpowiedzi na skargę z dnia [...].12.2014 r. pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z powodu braku zaistnienia przesłanki uprawniającej do zgłoszenia zarzutu niedotrzymania terminu referendum, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, ewentualnie o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Ponadto wskazano, że wybory samorządowe przeprowadzone w dniu [...].11.2014 r. spowodowały utratę mandatów przez dotychczasowych radnych- członków uprzednio powołanej przez Sejmik komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada wymogom ustawy, jak też utratę mandatów przez innych radnych wchodzących w skład tego organu. Powyższe wymagało powtórzenia przez nowo wyłoniony Sejmik stosownej procedury związanej z dokonaniem oceny zgłoszonego wniosku z dnia [...].11.2014 r., co nastąpiło z dotrzymaniem wymaganego terminu. Jednocześnie podniesiono, że w dniu [...].12.2014 r. została podjęta uchwała Sejmiku odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Pismem procesowym z dnia [...].01.2015 r. strona skarżąca poinformowała m.in., że komplet dokumentów posiadanych przez nią różni się z zestawem dokumentów przekazanych przez organ do sądu. W aktach sprawy brak jest wniosku referendalnego z dnia [...].11.2014 r. oraz pełnomocnictwa P. M., które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego w dniu [...].09.2014 r. Podczas rozprawy w dniu [...].01.2014 r. pełnomocnik organu złożył do akt następujące dokumenty: pismo z dnia [...].10.2014 r. i z dnia [...].10.2014 r. kierowane do pełnomocnika inicjatora referendum- P. M. o oraz z dnia [...].11.2014 r. Pismem procesowym z dnia [...].01.2015 r. pełnomocnik skarżących ustosunkował się do przebiegu rozprawy z dnia [...].01.2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Na wstępie Sąd stwierdza, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe z powodu braku konieczności zobowiązywania organu do podjęcia uchwały, która została podjęta po wniesieniu skargi. Skarga na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie portu lotniczego wpłynęła do tutejszego Sądu w dniu [...].12.2014 r. Z kolei w dniu [...].12.2014 r. Sejmik Województwa P. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego, o czym organ poinformował w odpowiedzi na skargę z dnia [...].12.2014 r. Należy wyjaśnić bowiem, że obecne brzmienie przepisu art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stanowiącego podstawę orzekania przez sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy, ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Na mocy ustawy z dnia 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17.05.2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności otwiera dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Stąd mimo, że w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu, po usunięciu stanu bezczynności, staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie stanie się kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 p.p.s.a., która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 26.07.2012 r., sygn. II OSK 1360/12 stwierdzającej wprost, że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a". Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność Sejmiku Województwa P. polegającej na niedotrzymaniu terminu do podjęcia uchwały w trybie art. 18 ustawy z dnia 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 706). W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że strona skarżąca nie cofnęła skargi, Sąd musiał się wypowiedzieć w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy portu lotniczego, skoro po wniesieniu skargi, Sejmik Województwa P. w dniu [...].12.2014 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. W tym zakresie Sąd kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Podjęcie zatem przez organ uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców powinno było nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi. Sam fakt, że inicjatorowi referendum przysługuje skarga na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym oznacza, że termin ten należy traktować jako ostateczny. Niepodjęcie zatem przez Sejmik Województwa P. stosownej uchwały we wskazanym wyżej terminie wskazuje na bezczynność organu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31.10.2014 r., sygn. akt I SAB/Po 87/14, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Wniosek z dnia [...].11.2014 r. o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego został załatwiony dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. w dniu [...].12.2014 r. w momencie podjęcia przez Sejmik Województwa P. uchwały nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Oceniając natomiast charakter bezczynności Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. W okolicznościach sprawy Sąd uznał, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Należy też mieć na względzie, że wniosek o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego wpłynął do organu w dniu[...].11.2014r., zaś w dniu [...].11.2014 r. odbyły się wybory samorządowe. Powyższa okoliczność mogła mieć wpływ na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).