II SA/Wa 524/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie skargi J.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 910/14 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu w jego realiach faktycznych sprowadzała się do wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Zgodnie z brzmieniem powyżej określonego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Analizując powołaną regulację, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że dotyczy ona materii informacji publicznej. Konkluzje takie wynikają wprost z brzmienia badanego przepisu. Ustawodawca użył bowiem jednoznacznego sformułowania "prawo do informacji publicznej ...". Regulacja ta znajdzie więc zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uzna, że informacja będąca przedmiotem wniosku, istotnie posiada taki walor. Skorzystanie przez organ z możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej nie pozbawi natomiast tej informacji tego przymiotu. Zdanie drugie omawianego przepisu zawiera zaś w sobie doprecyzowanie materii ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy dotyczy ona osób pełniących funkcję publiczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd w składzie poprzednio orzekającym dopatrzył się rozbieżności pomiędzy treścią skarżonej decyzji, a przepisem prawa, powołanym w uzasadnieniu decyzji, jako jej podstawa. W sentencji decyzji organ przesądził bowiem, że informacja dotycząca osób niepełniących funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej. Jak zaś wynika z uzasadnienia decyzji, powyższą konkluzję organ wywiódł z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w składzie poprzednio orzekającym stwierdził, że wbrew natomiast wnioskom organu, wyżej powołany przepis zawiera regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, a nie informacji, która nie posiada takiego przymiotu. Sam zaś fakt, że dane informacje dotyczą osób niepełniących funkcji publicznych, nie sprawia tego, aby informacja ta traciła przymiot informacji publicznej. Przedmiotowa okoliczność może jedynie uzasadniać ograniczenie dostępu do takiej informacji z uwagi na ochronę dóbr osobistych osób nie pełniących funkcji publicznych. W takiej natomiast sytuacji, gdyby organ dopatrzył się konieczności ochrony prywatności osób niepełniących funkcji publicznych, winien w drodze decyzji odmówić dostępu do takiej informacji. Informacja ta nadal pozostawałaby jednak informacją publiczną. Sąd w składzie poprzednio orzekającym nie analizował zaś problematyki istnienia informacji o charakterze przetworzonym. Na ówczesnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Nie jest bowiem jeszcze wiadomym, czy ponownie rozpoznając sprawę organ zechce skorzystać z możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osób fizycznych, a tym samym nie jest wiadomym, jaki zakres przedmiotowy wniosku będzie podlegał ocenie pod kątem istnienia informacji o charakterze przetworzonym. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm.) w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły [...] w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. l. dz. [...], którą organ odmówił J. K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący zwrócił się do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie m. in. przekazania informacji dotyczących funkcjonariuszy oraz pracowników cywilnych Instytutu Koordynacji Badań i Funduszy Pomocowych Wyższej Szkoły [...[ w S., w przedmiocie: imienia, nazwiska, stopnia, zakresu obowiązków na zajmowanym stanowisku, dodatkowego wynagrodzenia otrzymywanego przez ww. z uwagi na zadania wykonywane w projektach rozwojowych, w tym kopii zgód na dodatkowe zarobkowanie dla funkcjonariuszy Policji. Wnioskodawca zażądał wymienionych informacji w rozbiciu na lata i osoby, zakreślając zakres czasowy pytania "od czasu powstania Instytutu do czasu udzielenia odpowiedzi". Wnioskodawca został poinformowany, że organ nie posiada wnioskowanych danych w formie, która umożliwiłaby pozytywną realizację sprawy bez uciekania się do dokonywania szeregu czynności związanych z przetwarzaniem dostępnego materiału źródłowego. Oznacza to, że wnioskodawca domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej, i z tej przyczyny został on wezwany do wykazania zaistnienia okoliczności stanowiącej pozytywną przesłankę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie i nie wykazał jakoby udostępnienie żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. KGP zgodził się z przedstawioną przez Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 910/14 wykładnią ustawy o dostępie do informacji publicznej, że przedmiot zapytania wnioskodawcy w zasygnalizowanym wcześniej, spornym zakresie, jest informacją publiczną. Informacja ta jednakże nie może zostać udostępniona wprost z uwagi na konieczność jej uprzedniego przetworzenia na wyłączne potrzeby wnioskodawcy, co zostało precyzyjnie uargumentowane przez organ I instancji. Opierając się na przedstawionej argumentacji, całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 910/14, a także oceniając sprawę z uwzględnieniem rzeczywistej możliwości wpływu żądanych danych na bieg spraw publicznych, Komendant Główny Policji nie stwierdził jakoby w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej o charakterze przetworzonym. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., w której podniósł, że argumentacja organu nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Jest tylko oderwaną od faktów polemiką z normami ustawy. Nadal zachowują aktualność argumenty, z których wynika, że organ I instancji dysponuje informacjami, które nie wymagają przetworzenia i należy kwalifikować je jako informacje tzw. proste. Wymóg prowadzenia projektu w określony sposób, przy zachowaniu cyklu miesięcznego rozliczenia efektów realizacji prac, przy jednoczesnym zatrudnieniu dodatkowych osób do tzw. obsługi prawnej, biurowej, finansowej projektu w pełni uzasadnia stwierdzenie, że organ I instancji dysponuje informacjami nie wymagającym przetwarzania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 153 powołanej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd uwzględnił skargę, gdyż Komendant Główny Policji naruszył powyżej przytoczony przepis art. 153, przez co decyzja z dnia [...] marca 2015 r. podlegała uchyleniu. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, w niniejszej sprawie administracyjnej wszczętej na wniosek J. K. z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie zapadł wskutek jego skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 910/12, uchylający decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie odnoszącym się do funkcjonariuszy oraz pracowników cywilnych Instytutu Koordynacji Badań i Funduszy Pomocowych Wyższej Szkoły [...] w S. nie pełniących funkcji publicznych i w tym zakresie orzekł, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie odnoszącym się do funkcjonariuszy oraz pracowników cywilnych tego Instytutu pełniących funkcje publiczne. W tym miejscu podać należy, że decyzja organu I instancji o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanych informacji nastąpiła w związku z oceną tego organu, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r., Sąd nie analizował problematyki istnienia informacji przetworzonej, a wyraźnie wskazał, że istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak zatem wynika z przedstawionego stanu sprawy, wskutek wydanego wyroku z dnia 21 października 2014 r. ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie miało obejmować kwestie związane z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważając zatem niniejszą sprawę na tle przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r. Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. W kontekście przedstawionych rozważań wadliwość zaskarżonej decyzji, upatrywana w naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z pominięcia przez Komendanta Głównego Policji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 910/14. Wymaga podkreślenia, że ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny będący przedmiotem rozważań sądu nie uległ zmianie, by organ mógł być zwolniony z obowiązku przepisem tym określonego. W konsekwencji zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku i dokonał odmiennej i nieuprawnionej oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zachodzi również konieczność uchylenia na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji organu pierwszej instancji, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do zastosowania się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 910/14. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącego koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł.