II OSK 589/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1748/15 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2014 r. Starosta Łowicki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – Skarbowi Państwa, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi (dalej jako "inwestor") pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr 92 Krośniewice – Sochaczew od km 396+028 do km 400+406 do ziemi w miejscowości Łowicz. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca podnosząc między innymi, że nie ma warunków na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu. Żeby warunki były spełnione rów na jej działkach nr [...] i [...] powinien być kryty w całości, tak żeby nie wylęgały się w nim muchy i inne robactwo. W trakcie postępowania odwoławczego wpłynęło pismo inwestora, z którego wynika, że zgodnie z zobowiązaniem do niezwłocznego oczyszczenia rowu melioracyjnego "bez nazwy" w dniu 4 lipca 2014 r. wykonawca prac zgłosił ich zakończenie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję w części II pkt 6 i 7 i orzekł o obowiązku: "utrzymania w dobrym stanie technicznym rowu melioracyjnego »bez nazwy« na odcinku 200 mb poniżej wylotów WR–2P, WR–3P oraz rowu melioracyjnego »R–E« na odcinku 100 mb poniżej wylotu WR–1P", a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zaprojektowane rozwiązania spełniają warunki szczególnego korzystania z wód pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ochroną zdrowia ludzi oraz wpływu na środowisko, a więc nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że prace dotyczące rowu zostały wykonane. Zabudowa rowu melioracyjnego na działkach nr [...] i [...], o którą wnosi skarżąca nie była przedmiotem postępowania wodnoprawnego. Zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego powinien co do zasady odpowiadać zakresowi złożonego wniosku o jego udzielenie. Zarówno wniosek jak i przedłożony operat wodnoprawny swoim zakresem nie obejmują przebudowy rowu melioracyjnego, więc zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie mógł zostać rozszerzony o pozwolenie na jej wykonanie. Skargę na powyższą decyzją wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawą do oceny zasadności wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego stanowi operat wodnoprawny, z którego wynika, że wprowadzenie wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu tego odcinka drogi nr 92, nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie ma obowiązującego planu), a odprowadzane wody nie będą wykazywały przekroczeń dopuszczalnych parametrów. W oparciu o przeprowadzoną analizę wywiedziono, że wprowadzanie wód do ziemi nie wpłynie negatywnie na jakość wód powierzchniowych i podziemnych w tym rejonie. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie ocenił, że decyzja organu I instancji określająca warunki i zasady korzystania z wód w oparciu o dołączony do wniosku operat wodnoprawny jest prawidłowa. Oceny tej nie podważa również zmiana, której dokonał organ odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji, nie nastąpiła istotna zmiana nałożonych obowiązków. Najistotniejsze bowiem z punktu widzenia udzielanego pozwolenia było to, żeby istniała gwarancja trwałości posiadania przez rów melioracji "bez nazwy" szczegółowej zdolności chłonnej w całym okresie obowiązywania pozwolenia, a nie tylko w momencie udzielania pozwolenia. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek utrzymywania rowu w należytym stanie technicznym stanowi taką gwarancję. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wobec nałożenia na podmiot korzystający z wód powyższego obowiązku oraz zawartej w operacie wodnoprawnym charakterystyki odbiorników ścieków objętych pozwoleniem, niezasadny jest zarzut skarżącej, że decyzja pomija konieczność zapewnienia drożności rowu melioracyjnego, a dopuszczając brak betonowej zabudowy rowu zagraża zdrowiu skarżącej. Przeprowadzona w operacie wodnoprawnym analiza (pkt 10 operatu) wskazuje, że rów melioracyjny posiada wystarczającą zdolność chłonną i objętość przepływu, żeby przyjąć i rozsączyć odprowadzane ilości wód opadowych i roztopowych z odwadnianego odcinka drogi krajowej nr 92. Dlatego słusznie organ odwoławczy ocenił, że brak było podstaw do rozstrzygnięcia o sposobie korzystania z urządzeń i obowiązkach wnioskodawcy ponad żądanie wniosku i rzeczywiste potrzeby wynikające z operatu wodnoprawnego. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako "p.u.s.a."). W ocenie skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika, żeby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należycie wykonał obowiązek rozpoznania i odniesienia się do wszystkich przytoczonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Ponadto Sąd I instancji nie wykonał należycie obowiązku ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, pomijając większość zarzutów, a do części zarzutów odnosząc się w sposób lakoniczny. Po drugie, art. 3 § 1 i "art. 145 § pkt 1 lit. c/" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej wobec zaskarżonych decyzji organów administracji polegające na nieuwzględnieniu skargi. W ocenie skarżącej, organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zebrany materiał oceniły dowolnie. Doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy w zakresie zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącej na skutek podtapiania budynków znajdujących się na jej nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich, wystąpienia siedlisk wylęgania się "różnego robactwa" szkodliwego dla zdrowia i życia oraz braku zapewnienia drożności rowu "bez nazwy" melioracji szczegółowej w całym okresie obowiązywania pozwolenia, nie tylko na wysokości działek skarżącej, ale również na całej jego długości, tak żeby wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr 92 spływały swobodnie do rzeki Bzury. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zebrany materiał oceniły dowolnie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 128 ust. 1 i ust. 2, a w szczególności art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne polegającą na uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w sposób prawidłowy i dający gwarancję trwałości posiadania przez rów melioracyjny "bez nazwy" szczegółowej zdolności chłonnej w całym okresie obowiązywania pozwolenia. Po drugie, niezastosowanie art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w szczególności wobec faktu negatywnego wpływu pozwolenia wodnoprawnego na środowisko, a także stworzenia zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącej oraz właścicieli sąsiednich działek na skutek podtapiania budynków znajdujących się na nieruchomości skarżącej. Ponadto brak odpływu wód wprowadzonych do rowu melioracyjnego "bez nazwy" zagraża pobliskiemu wiaduktowi oraz trakcji kolejowej powodując ich podmywanie i niszczenie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co dotyczy zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i "art. 145 § pkt 1 lit. c)" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że błędnie został powołany "art. 145 § pkt 1 lit. c)" p.p.s.a., ponieważ nie obowiązuje taki przepis, lecz w istocie może tu chodzić o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto wbrew powyższemu zarzutowi, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Sąd I instancji trafnie także ocenił, że ustalenie to nastąpiło w ramach swobodnej oceny dowodów w świetle dyspozycji art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że to inwestor we wniosku o wszczęcie postępowania określił jego zakres przedmiotowy, w ramach którego jest następnie wydawane pozwolenie wodnoprawne. W tej sprawie osnowa pozwolenia wodnoprawnego określa warunki szczególnego korzystania z wód śródlądowych w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr 92 Krośniewice – Sochaczew od km 396+028 do km 400+406 do ziemi w miejscowości Łowicz. Następnie po wniesieniu odwołania przez skarżącą organ odwoławczy, tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w części II pkt 6 i 7 i w tym zakresie orzekł o obowiązku: "utrzymania w dobrym stanie technicznym rowu melioracyjnego »bez nazwy« na odcinku 200 mb poniżej wylotów WR–2P, WR–3P oraz rowu melioracyjnego »R–E« na odcinku 100 mb poniżej wylotu WR–1P", a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oznacza to, że kwestie podnoszone przez skarżącą, a dotyczące nałożenia obowiązku zabudowy przedmiotowego rowu melioracyjnego na działkach nr [...] i [...] w celu ochrony przed "wylęganiem się much i innego robactwa" nie były przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek inwestora o wydanie danego pozwolenia wodnoprawnego, jak i przedłożony przez niego operat wodnoprawny, nie obejmują bowiem przebudowy przedmiotowego rowu melioracyjnego, z czego wynika również zakres osnowy (rozstrzygnięcia) udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Po drugie, Sąd I instancji w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nie naruszył także przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu oddalenia skargi, jak i art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 tejże ustawy oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że podstawę oceny wniosku inwestora o udzielenie danego pozwolenia wodnoprawnego stanowi operat wodnoprawny z którego wynika, że odprowadzane do ziemi wody opadowe i roztopowe pochodzące z drogi krajowej nr 92 nie będą przekraczały dozwolonych norm ich jakości. Z kolei biorąc pod uwagę nałożony w osnowie pozwolenia wodnoprawnwgo obowiązek, posiadania przez przedmiotowy rów melioracyjny "bez nazwy" szczegółowej zdolności chłonnej w całym okresie obowiązywania tego pozwolenia, a nie wyłącznie w dacie jego udzielania oznacza, że obowiązek utrzymania danego rowu w odpowiednim stanie technicznym będzie spełniony. Dlatego też Sąd I instancji słusznie także orzekł, że biorąc pod uwagę nałożony powyższy obowiązek, jak i treść operatu wodnoprawnego w zakresie analizy odbiorników ścieków, na których odprowadzenie zezwala osnowa udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący braku zapewnienia drożności danego rowu melioracyjnego, a w szczególności braku betonowej zabudowy rowu melioracyjnego. W świetle bowiem analizy zawartej w pkt 10 operatu, przedmiotowy rów ma odpowiednią zdolność chłonną, jak i objętość przepływu w celu przyjęcia i rozsączena odprowadzanych wód opadowych oraz roztopowych z odwadnianego odcinka drogi krajowej nr 92. Z kolei dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czy też w okolicznościach tej sprawy Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że to zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. II GSK 1560/12, Lex nr 1452692), co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Po trzecie, chybione są również zarzut kasacyjne dotyczące błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 i ust. 2, a w szczególności art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, biorąc pod uwagę – co podniesiono wyżej – nałożony w pkt 6 i 7 osnowy pozwolenia wodnoprawnego obowiązek utrzymania w dobrym stanie technicznym danego rowu melioracyjnego jak i wymagania w tym zakresie wynikające z operatu wodnoprawnego. Dlatego też nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi niezastosowanie w tej sprawie przepisów art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne w zakresie wystąpienia negatywnego wpływu tego pozwolenia wodnoprawego na środowisko, jak i na zdrowie i życie skarżącej oraz właścicieli sąsiednich działek z powodu podtapiania budynków będących na nieruchomości skarżącej. Ponadto zarzuty w tym zakresie, co należy podkreślić, mogą być podnoszone tylko w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej, a nie innych podmiotów, jak i nie mają umocowania w materiale dowodowym sprawy. Powyższy wniosek wynika bowiem z prawidłowej kontroli Sądu I instancji ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w tej sprawie, a w szczególności osnowy (rozstrzygnięcia) pozwolenia wodnoprawnego w pkt 6 i 7 i ustaleń operatu wodnoprawnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.