II OZ 932/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. D. i L. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 466/15 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi J. P. i P. P. oraz A. D. i L. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr 83/2015 Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z towarzysząca infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego zlokalizowanych na działkach ewid. [...],[...],[...],[...], [...]i [...] w obrębie m. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję J. P. i P. P. oraz A. D.i L. M. wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Produkcyjno Handlowej "[...]" J. B. pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Uzasadniając, iż w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci wybudowania inwestycji wskazano, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący stwierdzili, że wniosek o wstrzymanie determinowany jest również brakiem merytorycznego rozpoznania przez Wojewodę Łódzkiego odwołania, co w przypadku uznania zasadności skargi, implikować może wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Stąd, z uwagi na rozmiar i rodzaj inwestycji, brak wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę spowoduje trudne do odwrócenia skutki o charakterze finansowym i prawnym, poprzez uniemożliwienie dochodzenia prawa do wzruszenia decyzji w drodze odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2015 r., gdyż w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie przytoczyła okoliczności, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "P.p.s.a."). W ocenie Sądu uzasadnienie wniosku w zasadzie zawiera tylko zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko kontestowanemu rozstrzygnięciu organu administracji, co nie może być przedmiotem analizy na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. D.i L. M. podkreślając, że strona nie ma obowiązku uprawdopodobnienia okoliczności ani też wnikliwego uzasadniania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem w jego przedmiocie orzeka sąd w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W ocenie skarżących powstająca inwestycja ma charakter produkcyjno-magazynowy i lokowana jest w bardzo bliskim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego (m.in. domu skarżących). W związku z wykorzystywaniem do produkcji polichlorku winylu (PCV) istnieje realne zagrożenie zdrowia skarżących. Ponadto wyroby wykonane z PCV niosą ze sobą duże zagrożenie pożarowe, zaś pod wpływem wysokiej temperatury następuje wydzielanie wielu toksycznych związków. Strona zwróciła także uwagę, że ulokowanie hali o dużych rozmiarach kubaturowych wpłynie zasadniczo na otoczenie , pogarszając warunki i jakość życia, tym bardziej, że hala została umiejscowiona w kanale napowietrzającym miasto. Czynnikiem, który spowoduje nieodwracalne szkody jest hałas oraz istniejące już drgania i wibracje. W odpowiedzi na zażalenie J. B. wniósł o jego oddalenie podkreślając, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. Inwestor wskazał, że przedmiotowa inwestycja to koszt ok. 5 mln zł, a jej zaawansowanie sięga 50 %, skutkiem zaś wstrzymania wykonania powyższej decyzji będą roszczenia wykonawcy z prawem do zerwania kontraktu na roboty budowlane włącznie. Przy piśmie z dnia 23 września 2015 r. A. D. przedłożyła do akt sprawy kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakładającego na Gminę W. obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zjazdu na działkę nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu nastąpi ochrona strony przed skutkami, o których mowa w tym przepisie. Na gruncie art. 61§ 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane w granicach tej samej sprawy, rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenia budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, w związku z czym decyzja Starosty W. z dnia [...] marca 2015 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 P.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. W konsekwencji uznać należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie dokonał oceny dopuszczalności wstrzymania decyzji z dnia [...] marca 2015 r., jednak pomimo błędnego orzeczenia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.