I OSK 3357/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 514/15 w sprawie ze skargi S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. S. w dniu [...] stycznia 2015 r. skierowała do Ministra Zdrowia wniosek o udostępnienie notatek, protokołów, dokumentów, nagrań (jeżeli zostały wykonane), które powstały podczas spotkania i dotyczą jego przebiegu oraz ustaleń, o którego efektach informacja zawarta jest pod wskazanym we wniosku linkiem. Wnioskodawcy udzielono odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2015 r., do której załączono kopię porozumienia zawartego w dniu [...] stycznia 2015 r. pomiędzy Federacją Związków Pracodawców Ochrony Zdrowia Porozumienie Z., reprezentowaną przez Prezesa Zarządu J. K., wiceprezesa Zarządu T. D., członka Zarządu M. T. a Narodowym Funduszem Zdrowia reprezentowanym przez Prezesa Tadeusza Jędrzejczyka oraz Ministrem Zdrowia reprezentowanym przez Sekretarza Stanu Sławomira Neumanna. W piśmie poinformowano wnioskodawcę, że nie sporządzono notatek ani stenogramów ze spotkania, natomiast wszelkie wykonane nagrania nie mają waloru oficjalności, a jedynie charakter roboczy i pomocniczy, przez co nie stanowią informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] stycznia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej jej wniosek nie został wykonany i z tej przyczyny wnosi o zobowiązanie organu do jego wykonania i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż żądane informacje zostały stronie skarżącej udostępnione. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 lipca 2015 r., II SAB/Wa 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W sprawie nie jest sporne, że Minister Zdrowia jest podmiotem obowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również to, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sporny jest zakres w jakim została udostępniona. Zdaniem Sądu I instancji, organ zrealizował wniosek strony skarżącej w zakresie w nim określonym poprzez udostępnienie informacji, którą dysponował na dzień jego złożenia. Organ zasadnie uznał, że ewentualne i istniejące nagrania nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie mają charakteru oficjalnego dokumentu wytworzonego w tej formie i ze względu na brak przymiotu informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż co prawda doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że strona skarżąca w przedmiotowym wniosku nie określiła, jakiego spotkania żądane informacje dotyczą, to zwłoka w ich udzieleniu może być uzasadniona. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2015 r., II SAB/Wa 514/15, wniosła S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej, 2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą sporządzone nagranie przez organ władzy publicznej ze spotkania publicznego, które ma związek z wykonywaniem zadań publicznych nie stanowi informacji publicznej – tj. informacji o sprawach publicznych, 3. art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej z zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej, co prowadzi wprost do naruszenia zasad ograniczania praw i wolności. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku z postawionymi zarzutami naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zakres ten został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją ustrojodawcy było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac (zob. np. art. 112 i art. 124 Konstytucji RP) – zob. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p. – wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne związane są z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą treść zarejestrowanych nagrań z prowadzonych przez organ publiczny negocjacji, nie jest nośnikiem informacji publicznej, ponieważ służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednakże kierunków działania organu. Jak wyżej już wskazywano, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15). Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Z wywodów Sądu I instancji nie wynika też, aby Sąd ten przyjął, że prawo do informacji publicznej w zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej. Ponadto istota niniejszej sprawy koncentrowała się na odkodowaniu granic prawa do informacji publicznej wyznaczonych w polskim porządku prawnym, a nie podstaw jego ograniczania. Granice te wyznacza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a zatem w niniejszej sprawie poprzez odmowę uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną ze względu na brzmienie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie doszło do naruszenia – zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji – art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.