II GSK 24/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 174/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz R. K. 2.150 (słownie: dwa tysiące sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 174/15) oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniach: [...] maja 2006 r., [...] kwietnia 2007 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2012 r. oraz [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynęły wnioski P. K. o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), odpowiednio na 2006 r., 2007 r., 2008 r., 2009 r., 2010 r., 2011 r., 2012 r. i 2013 r. Decyzjami z dnia [...] listopada 2006r., [...] grudnia 2007 r., [...] marca 2009 r., [...] lutego 2010 r., [...] września 2010 r., [...] września 2011 r., [...] października 2012r., [...] września 2013 r. Kierownik BP ARiMR w J. przyznał P. K. płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości odpowiednio: 2.051,28 zł, 2.051,28 zł, 733,92 zł, 673,20 zł, 1.795,20 zł, 1.279,98 zł, 1.795,20 zł, 1.840,08 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego. W wyniku toczącego się postępowania administracyjnego w zakresie odzyskania nienależnie pobranych płatności, wystawiono tytuł wykonawczy w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec P. K. Ów tytuł został zwrócony przez organ egzekucyjny 14 marca 2014 r. wraz z informacją o zgonie producenta rolnego P. K. Z pozyskanego przez Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że zgon P. K. nastąpił w dniu [...] października 2006 r. Stwierdzono, że ww. decyzje w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie mogły zostać skutecznie doręczone wnioskodawcy z uwagi na jego śmierć. W ramach postępowania toczącego się przed Prokuraturą Rejonową w J. ustalono, że R. K. złożył w latach 2007-2013 wnioski o przyznanie płatności z tytułu ONW, w których - jako podmiot wnioskujący - wskazany został zmarły w dniu [...] października 2006 r. P. K. i pobierał płatności z rachunku bankowego, jaki został podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych przez P. K. W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR w J. decyzją z [...] grudnia 2014 r. ustalił R. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, wypłaconych w oparciu o ww. decyzje, w łącznej wysokości 12.220,14 zł, powiększonej o odsetki. W odwołaniu od ww. decyzji R. K. wskazał, że został błędnie poinformowany przez pracowników ARiMR o procedurze postępowania w przypadku śmierci rolnika, na którego sporządzony został wniosek o przyznanie wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że żądanie przez organ administracji publicznej zwrotu dopłaty bezpośredniej mogłoby być - ewentualnie - przeprowadzone wyłącznie przed sądem cywilnym. Podkreślił, że gospodarstwo, na które przyznawane były dopłaty, jest nadal prowadzone w takim samym zakresie, jak miało to miejsce przed śmiercią P. K. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że płatności - przyznane na podstawie powołanych wyżej ośmiu decyzji - przekazano na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych przez P. K. Organ uznał, że przekazane na podstawie ww. decyzji - na rachunek bankowy wskazany przez P. K. - środki pieniężne przekazane zostały bez podstawy prawnej. W związku z tym, pobrane przez R. K. (syna P. K.) płatności ONW, pobrano nienależnie, co w konsekwencji zobowiązuje go do zwrotu wypłaconej kwoty. Organ stwierdził ponadto, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte w dniu 6 października 2014 r., a więc już w dacie obowiązywania przepisu art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który reguluje zwrot nienależnie i nadmiernie pobranych płatności przez osobę niebędącą stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Od powyższej decyzji R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że organy niewłaściwie zastosowały art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie płatności przyznano w latach 2006-2013, czyli przed wejściem w życie tego przepisu. Skarżący uznał za nieprawidłowe rozstrzygnięcie, w którym organ orzekł o nienależnie pobranych świadczeniach przez osobę niebędącą formalnie stroną postępowania o ich przyznanie. Zarzucił także naruszenie przepisów w zakresie postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło bowiem powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Zmarły nie stał się beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana przez organ na konto zmarłego wnioskodawcy kwota pieniężna stanowiła wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu, niebędącego stroną postępowania w sprawie przyznania płatności. Do ich zwrotu jest zobowiązana osoba, która je pobrała. W ocenie Sądu I instancji, w świetle przepisów obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji nie może być wątpliwości co do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec skarżącego jako osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat. W rozpatrywanej sprawie postępowanie wszczęto z urzędu dnia 6 października 2014 r., a więc już w czasie obowiązywania art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było korygowanie decyzji przyznającej płatność, a więc regulowanie stosunków prawnych zaszłych przed wejściem w życie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Przedmiotem sprawy było natomiast ustalenie, czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji pobrana przez skarżącego kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, może być uznana za nienależnie pobraną. Stosując art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, organy nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń z lat 2006-2013, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy. R. K. złożył od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 174/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego na skutek ich niewłaściwego zastosowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ w sprawie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 1a, ust. 2 i ust. 7 ustawy ARiMR w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżący nienależnie pobrał środki publiczne, mimo braku podstaw do takiego przyjęcia, a także poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, zaprzeczające podstawowym zasadom postępowania sądowadministracyjnego, między innymi zasadzie przekonywania oraz sprowadzenie uzasadnienia wyroku do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz całkowicie dowolne ustalenie, że skarżący nie został błędnie pouczony o sposobie wypełniania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a także iż pobrał płatności w ramach wsparcia bezpośredniego poprzez wskazanie rachunku bankowego, na który zostały przekazane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stosowania przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR do zdarzeń zaistniałych przed datą jego wejścia w życie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 1a i ust. 7 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na zastosowaniu do stanu faktycznego, który zaistniał przed ich wejściem w życie. Zarzut ten dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji jednej z podstawowych zasad porządku prawnego – zasady lex retro non agit wyprowadzanej powszechnie z art. 2 Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie organ orzekł decyzją o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), określonych decyzjami z lat od 2006 do 2013. Decyzja ustalająca kwoty należności do zwrotu została wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o ARMiR. Według ust. 1a tego artykułu, ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych dotyczy również podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Przepis ten wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r. Wykreował nieznane przed tą datą prawu dotyczącemu tych płatności zobowiązanie publicznoprawne do zwrotu płatności przez podmioty, które pobrały je nienależnie lub nadmiernie bez tytułu prawnego w postaci decyzji administracyjnej odpowiedniego organu. Nie wiązał je zatem w chwili pobrania stosunek publicznoprawny, który mógłby być podstawą żądania zwrotu w trybie administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 29 ust. 1a, tak jak ust. 7 tego artykułu mają charakter materialnoprawny. Dotyczy bowiem publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności, nie zaś kwestii proceduralnych – określenia sposobu dochodzenia tych należności. W demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. Ustawa z 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) mocą której dodano do art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ust. 1a stanowi w art. 2, że ustawa zmieniająca wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, z tego przepisu nie wynika, że może mieć on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych zarówno przed, jak i po jego wejściu w życie. Nawet jeżeli przyjąć, że zasadą ogólną jest bezpośrednie działanie prawa, to z samej tej zasady nie można wyprowadzać domniemania, że wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, przepis, zwłaszcza materialnoprawny może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (np. wyroki TK: z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). Należy bowiem podkreślić, że granice jego zastosowania w czasie wyznacza zasada lex retro non agit (por. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK nr 5/A/2009, poz. 65). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w związku z tym stanowiska Sądu I instancji, że należy przyjąć obowiązywanie zasady bezpośredniego stosowania prawa, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. W rozpatrywanym przypadku organy zastosowały (a Sąd I instancji podzielił to stanowisko) art. 29 ust. 1a, który wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r. do zdarzeń jednorazowych, a zatem ograniczonych w czasie, zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu. Taki charakter mają bowiem niewątpliwie jednorazowe pobrania nienależnie przyznanych i wypłaconych kwot płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W czasie, kiedy te zdarzenia miały miejsce nie było przepisów prawnych, które pozwalałyby traktować obowiązek zwrotu takich należności przez osoby znajdujące się w sytuacji prawnej jak wnoszący skargę kasacyjną, w kategoriach obowiązku publicznoprawnego, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. Z chwilą wejścia w życie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR powstał dla tych osób nowy, kwalifikowany obowiązek zwrotu tych należności, które mogły być wcześniej egzekwowane na zasadach ogólnych – w trybie cywilnoprawnym. Mamy tu więc do czynienia z zastosowaniem tego przepisu z mocą wsteczną, nieuzasadnione żadnymi ważkimi względami - niemożnością odzyskania tych pieniędzy w inny sposób albo koniecznością ochrony określonych istotnych wartości konstytucyjnych. Za usprawiedliwione odstępstwa od zasady lex retro non agit, zwłaszcza na poziomie stosowania prawa stanowczo nie można przyjąć wyjaśnień podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: większa skuteczność i szybkość egzekwowania w trybie administracyjnym świadczeń nienależnie pobranych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela pozostałych, procesowych zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, że wnoszący skargę kasacyjną działał pod wpływem błędnych informacji dotyczących przyznawania dotacji udzielonych mu przez pracowników organu i że nie ustalono, czy to on rzeczywiście pobrał nienależne świadczenia. Mając to wszystko na uwadze i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z przewidzianej w art. 207 § 2 p.p.s.a. możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.