II OZ 914/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. L. i P. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 312/15 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skarg Z. L. i P. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi dojazdowej do przystanku Pomorskiej Kolei Metropolitalnej "Kiełpinek", polegającej na przebudowie istniejącej ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] północną do granicy opracowania infrastruktury towarzyszącej PKM Kiełpinek. Zadanie 1.2. Dojazd do przystanku Kiełpinek". Następnie, Prezydent Miasta Gdańska, decyzją z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014 r. nr [...] a Wojewoda Pomorski, decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2015 r. skarżący wnieśli również o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...], których są oni współwłaścicielami, w tym zawłaszcza zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do działki nr [...], przejętej orzeczeniem decyzji na rzecz Gminy Gdańsk. Uzasadniając złożony wniosek, skarżący wskazali, że prace polegające na przebudowie ul. [...], zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z [...] czerwca 2014 r. projektem budowlanym, mogą być bez przeszkód dalej prowadzone bez przejmowania działki i zniszczenia kilkudziesięcioletniej zieleni, która chroni istniejący sad i ogród przed oddziaływaniami komunikacyjnymi. Ponadto, skarżący zwrócili uwagę na niezgodny z procedurami administracyjnymi i obowiązującym prawem, podważający zaufanie do władzy publicznej, sposób postępowania Gdańskich Inwestycji Komunalnych oraz zarządcy drogi działającego w imieniu Gminy Miasta Gdańska w stosunku do ich matki. Postanowieniem z 14 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] czerwca 2014 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłaniają się bowiem dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalna samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy - co do zasady - możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, choć nie wyklucza to dopuszczalności wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może - na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest natomiast możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli - z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania skarżonej decyzji, którą jest decyzja organu II instancji. W szczególności zaś nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej we wcześniej prowadzonym postępowaniu jurysdykcyjnym - bez uprzedniego wstrzymania wykonania decyzji organu II i I instancji, wydanych po wznowieniu postępowania. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, jako że skarżący nie złożyli wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która została wydana w wyniku wznowienia postępowania. Brak stosownego wniosku wraz ze stosownym uzasadnieniem, wykluczał zatem w tej sprawie możliwość udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie przez organ decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki ponieważ instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu organu administracji publicznej zapewnia stronie tymczasową ochronę jej praw. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący, uzasadniając złożone wnioski, nie odwołali się ani nie wskazali okoliczności, które mogłyby spowodować powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przedmiotowej sprawie. Brak wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 ustawy uniemożliwia zaś sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji nie mogą natomiast stanowić uzasadnienia do wstrzymania jej wykonania, gdyż w tym zakresie sąd może jedynie rozważać czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesione przez skarżącego zarzuty zostaną natomiast przez Sąd ocenione w ramach merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, tj. przy rozpoznawaniu skargi. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wynikające z charakteru sprawy dobro ogólne, dotyczące stworzenia nowego połączenia drogowego, którego podstawowym celem jest usprawnienie komunikacji, zestawione z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla stron, przemawiają za nieuwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został wystarczająco uzasadniony. Skarżący nie podali okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie skarżącej znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten brak wniosku miał charakter braku usuwalnego. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że w sytuacji braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie skorzystał z możliwości, jaką stwarza przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. i nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku w zakresie jego uzasadnienia. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie wezwał skarżących do sprecyzowania, czy wniosek dotyczył decyzji wydanej w pierwszej, czy w drugiej instancji. Skarżący – jako nieprofesjonalni prawnicy – mogli bowiem uznać, że skoro w drugiej instancji organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, to wniosek o wstrzymanie należy odnieść do decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd mógł powziąć co do tego wątpliwość, opierając się na treści skargi. Skoro istniała potrzeba uzupełnienia wniosku w zakresie jego uzasadnienia, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Sąd wezwał skarżących do doprecyzowania do której decyzji wniosek się odnosi. Na obecnym etapie postępowania wezwanie skarżących do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku nie będzie już konieczne, ponieważ z zażalenia jasno wynika, że wniosek dotyczy decyzji wydanej w drugiej instancji i jakie jest jego uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zbieżność argumentacji mającej przemawiać za niezgodnością z prawem zaskarżonej decyzji oraz za wstrzymaniem jej wykonania nie oznacza w każdej sprawie automatycznie, że wniosek uzasadniony jest samą tylko niezgodnością z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji oceni teraz, czy istotnie powody wskazane przez skarżących uzasadniają wstrzymanie zaskarżonej decyzji – zwłaszcza w kontekście poglądu, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.