V SA/Wa 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Artur Kot (spr.), , Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Agencji Rozwoju [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Agencji Rozwoju [...] S. A. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Beneficjent lub "Agencja"), Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]JWPU" lub "organ I instancji") z [...] października 2014 r. Przedmiotem decyzji było zobowiązanie Skarżącej do zwrotu części przyznanego dofinansowania ([...] zł) wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał między innymi przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p."). 2. Stan faktyczny. 2.1. Skarżąca [...] grudnia 2010 r. zawarła z [...]JWPU umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]" o nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, który był realizowany w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] grudnia 2013 r. (dalej także jako "Projekt"). Na podstawie ww. umowy, Skarżącej przyznano dofinansowanie na realizację Projektu w kwocie [...] zł. Głównym celem projektu było zwiększenie konkurencyjności i umiejętności na rynku pracy przez [...] osób pracujących, zatrudnionych na terenie województwa [...]. Do jego osiągnięcia miało przyczynić się nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie kwalifikacji i umiejętności poprzez udział w szkoleniach w ramach ośmiu bloków szkoleniowych: MS Office Specialist, rachunkowość i finanse, zarządzanie kryzysem w firmie, radzenie sobie z konfliktem i stresem, komunikacja interpersonalna, prezentacje i wystąpienia publiczne, kurs języka angielskiego, menadżer projektów, a także pozytywne zmiany w obszarze cech osobowych u uczestników projektu. We wniosku o dofinansowanie, w części uzasadnienie kosztów przeznaczonych na każde ze szkoleń pn. Menadżer projektów i Kierownik projektu ([...] zł) Skarżąca wskazała, że szkolenia te będą odbywały się w systemie weekendowym. Wykonawca szkolenia zostanie zobowiązany do zapewnienia każdemu uczestnikowi materiałów szkoleniowych, transportu na i z miejsca szkolenia, wyżywienia w okresie szkolenia, zapewni sale szkoleniowe oraz noclegi, a także opiekę rezydenta. Szkolenia odbywały się w latach 2012 – 2013 w W.. W tym okresie sfinansowano nocleg między innymi dla [...] osób, które na stałe zamieszkiwały w W.. Wydatki z tego tytułu rozliczono na podstawie stosownych wniosków Skarżącej o płatności w łącznej kwocie [...] zł. Organ I instancji zakwestionował kwalifikowalność tych wydatków, gdyż uznał, że nie spełniają przesłanek racjonalności i niezbędności. Wskazał, że budżet Projektu zakładał ogólną kwotę [...] zł na przeprowadzenie cyklu szkoleń, bez wskazywania ile będą kosztować poszczególne części składowe szkolenia, np.: nocleg, wyżywienie, wynagrodzenie trenera, transport. Wykonawca do każdej faktury załączał kalkulację cenową, która wyszczególniała koszty przeznaczone na wszystkie usługi związane z organizacją dwóch szkoleń (każda faktura rozliczała 2 grupy szkoleniowe). Dokonując stosownych wyliczeń ceny jednostkowej za nocleg organ I instancji przyjął łączną liczbę noclegów niekwalifikowalnych ([...] sztuk). Na tej podstawie określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...]zł ([...] sztuk x [...] zł). Wydatki z tego tytułu zostały uznane za nieracjonalne i nieefektywne w świetle Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków PO KL (zwanych dalej "Wytycznymi"), do których stosowania Agencja zobowiązała się w umowie z [...] grudnia 2010 r. o dofinansowanie. Z Wytycznych wynika (rozdział 3.1. Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 1 lit. a i b), że wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, gdy łącznie spełniają następujące warunki: są niezbędne dla realizacji projektu, czyli mają bezpośredni związek z celami projektu, są efektywne i racjonalne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Zdaniem organu I instancji, finasowanie noclegu dla [...] uczestników projektu, których miejscem zamieszkania wskazanym podczas rekrutacji była W., będąca jednocześnie miejscem szkolenia, było nieracjonalne, nieefektywne i zbędne dla realizacji projektu. Nie miało zatem bezpośredniego związku z celami projektu. W związku z powyższym, organ I instancji koszty noclegów dla tych osób uznał za wydatki niekwalifikowane, o czym Skarżąca została poinformowana w Zaleceniach pokontrolnych z [...] czerwca 2014 r. W związku z brakiem zapłaty kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty, decyzją z [...] października 2014 r. organ I instancji zobowiązał Skarżącą do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem stosownych procedur w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. 2.2. Minister, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zgodził się z organem I instancji co do tego, że dla osiągnięcia celu Projektu, tj. zwiększenia konkurencyjności na rynku pracy przez [...] osób pracujących, zatrudnionych na terenie województwa [...], nie było niezbędne sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu, w tym 103 osób mieszkających w miejscowości, w której szkolenia zostały zorganizowane (W.). W opinii organu odwoławczego, fakt wspólnego spędzania czasu pozazajęciowego przez uczestników Projektu pozostaje bez wpływu na osiągnięcie celu projektu. Idea realizacji Projektu zakłada bowiem, że po odpowiednim zdiagnozowaniu problemu, planuje się do realizacji konkretne zadania, mające doprowadzić do osiągnięcia zakładanych rezultatów. W przedmiotowym Projekcie cele zostały osiągnięte, jednak fakt zapewnienia wszystkim uczestnikom noclegów nie miał znaczenia. Organ odwoławczy nie zakwestionował przy tym faktu, że wspólne spędzanie przez uczestników czasu wolnego dało możliwość do wymiany doświadczeń, integracji, nawiązania nowych relacji i mogło stanowić dla nich pewną wartość dodaną z tytułu uczestnictwa w Projekcie, jednak nie to było jego celem. Zgodnie z Wytycznymi, jednym z podstawowych warunków kwalifikowalności wydatków jest ich niezbędność dla realizacji projektu i bezpośredni związek z celami projektu (rozdział 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, podrozdział 1 pkt 1 lit, a). Takiego celu zdaniem Ministra nie spełniały wydatki z tytułu zapewnienia noclegu uczestnikom szkolenia w sytuacji, gdy ich miejscem zamieszkania było jednocześnie miejsce szkolenia, co potwierdzili nawet sami uczestnicy (zob. s. 3 – 4 zaskarżonej decyzji). Dlatego zarzuty odwołania uznał za chybione, w szczególności jakoby zapewnienie noclegów miało związek z celami projektu, który zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie posiadał charakter szkoleniowy, nie zaś integracyjny. Zdaniem Ministra, dokonanie we wniosku o dofinansowanie założenia dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu, nie przesądza o tym, że każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała bowiem Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Tym bardziej, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu, poza informacją, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Skarżąca, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli wówczas wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Dopiero po przeprowadzeniu rekrutacji do projektu i wyborze jego uczestników Agencja miała wiedzę o miejscu ich zamieszkania. W czasie zatwierdzania wniosku do realizacji, IP nie posiadała informacji o miejscu przeprowadzenia szkolenia. Nie posiadała jej również Agencja. Racjonalność i efektywność wydatków podlegała ocenie po przeprowadzeniu rekrutacji, w tym co do faktycznej potrzeby zapewnienia wszystkim uczestników noclegów. Minister zauważył, że IP na etapie przyjmowania do realizacji wniosku o dofinansowanie nie zgłaszała zastrzeżeń do możliwości sfinansowania noclegów, gdyż w tamtym czasie nie posiadała wiedzy co do miejsca zamieszkania wszystkich uczestników projektu i miejsca przeprowadzenia szkoleń. Potwierdzeniem przyjęcia przez Skarżącą błędnych założeń dotyczących finansowania noclegów wszystkim uczestnikom, zdaniem Ministra jest również fakt, że nie wszystkie osoby mieszkające w W., biorące udział w szkoleniu, z noclegów skorzystały, co zresztą potwierdziła w odwołaniu Skarżąca. Reasumując, Minister zauważył, że ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu (Wytyczne, rozdz. 3.5 - Ocena kwalifikowalności wydatków). Zgodnie z zapisami Zasad kontroli w ramach PO KL (rozdz. 5.5 Kontrole po zakończeniu realizacji projektu), możliwa jest kontrola po zakończeniu realizacji projektu i jego końcowym rozliczeniu. Co do zasady, wynika ona z procedur związanych z odzyskiwaniem środków niekwalifikowalnych. Na każdym z ww. etapów procedury kontrolnej możliwe jest więc stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych. Zatem fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, że w projekcie takie nieprawidłowości nie wystąpiły. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Agencja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA") na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra z [...] listopada 2014 r. Występując o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, i umorzenie postępowania w sprawie, postawiła zarzuty naruszenia przepisów postepowania, tj.: - art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa") poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na wadliwym przyjęciu, że wydatki na zapewnienie zakwaterowania uczestnikom Projektu zostały poniesione przez Beneficjenta z naruszeniem zasad kwalifikowania wydatków określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, podczas gdy wydatki te miały związek z celami Projektu oraz były dokonane w sposób racjonalny i efektywny, co miało wpływ na wynik, sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p.; - art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy faktu, że zarówno na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, jak i w trakcie kontroli podczas realizacji Projektu, kiedy odbyły się już pierwsze szkolenia zrealizowane w ramach Projektu, osoby kontrolujące nie wnosiły żadnych zastrzeżeń do kosztów noclegów dla uczestników Projektu, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy organ I instancji nie uwzględnił faktu, że realizując Projekt Beneficjent działał w zaufaniu do organów władzy publicznej. 3.2. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślił, że w sprawie wydatki zostały uznane za niekwalifikowane nie z powodu ich zawyżenia w stosunku do cen rynkowych, lecz z tego względu, że ich poniesienie nie było konieczne dla celów realizacji projektu. Skarżąca zapłaciła bowiem za usługi niewykonane, gdyż część osób zamieszkałych w miejscu organizacji szkolenia z tych noclegów nie skorzystała. Dla osiągnięcia celu projektu nie było konieczne zapewnienie im noclegu w tym samym mieście. Dlatego poniesione z tego tytułu wydatki są nieuzasadnione i podlegają zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 – 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Ramy prawne. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m. in. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. 4.3. Przedmiotem sporu jest ocena wydatków poniesionych za noclegi [...] osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia. Zdaniem organu, powyższy wydatek jest wydatkiem niekwalifikowanym. Przeciwnego zdania jest Skarżąca. Sąd, po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, uznał za zasadną argumentację Ministra. Zdaniem Sądu, nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w przepisach art. 245 § 1 pkt 1 – 2 u.p.p.s.a., uzasadniające wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że na podstawie § 3 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m. in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne) oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych. Zgodnie z treścią Wytycznych, które Agencja miała obowiązek stosować, wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat). Jeżeli wydatek prawidłowo został uznany przez organy za niekwalifikowany, to znaczy, że umowa została naruszona przez Agencję. To zaś oznacza, że Beneficjent naruszył także art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skarżąca zobowiązała się, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p. 5.1. Zdaniem Sądu, wydatek poniesiony za noclegi [...] osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia, z których część nie korzystała z noclegów (okoliczność bezsporna), prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie takich wydatków świadczy bowiem o nieefektywnym wykorzystaniu środków publicznych. To zaś stanowi naruszenie Wytycznych, czyli procedury obowiązującej przy wydatkowaniu środków. Zdaniem Sądu, poniesiony wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu, nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa była bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. Zatem te koszty nie były niezbędne do realizacji Projektu. Co więcej, z ustaleń organu I instancji dokonanych na podstawie list obecności (zob. s. 2 kopii pisma [...]JWPU z [...] maja 2014 r. opatrzonego nr [...] i [...]; t. I/III akt administracyjnych), część osób uczestniczących w szkoleniach ostatecznie nie skorzystała z opłaconych przez Skarżącą noclegów w czasie trwania zjazdów szkoleniowych. Zatem skarżąca poniosła koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. Organy nie kwestionowały uczestnictwa tych osób w szkoleniach i kosztów z tym związanych, a jedynie wydatek za nocleg jako nieracjonalny. Skarżąca nie wykazała zaś, że poniesienie wydatków za noclegi osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której organizowane były szkolenia, było niezbędne do osiągnięcia celów deklarowanych we wniosku. Dodać warto, że we wniosku o dofinansowanie Skarżąca nie wskazywała na tzw. "miękkie" cele i rezultaty Projektu (pozaszkoleniowe zajęcia integracyjne, które uzasadniałyby racjonalność zapewnienia noclegu także osobom mieszkającym w W.). Przyjmując logikę argumentacji Skarżącej należałoby przyjąć, że cele Projektu nie zostały osiągnięte, gdyż nie wszystkie osoby, którym zapewniono nocleg, uczestniczyły w pozaszkoleniowych zajęciach integracyjnych, skoro nie skorzystały z opłaconych usług noclegowych. Taki wniosek należy jednak uznać za zbyt daleko idący, także w świetle zasady dotyczącej zakazu reformationis in peius, o której mowa w art. 134 § 2 u.p.p.s.a. 5.2. Zauważyć należy, że z treści zapisów podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych, wynika, że wydatki powinny dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie. W realiach niniejszej sprawy, część osób, którym Agencja udostępniła pokoje, nie skorzystało z usługi noclegowej opłaconej przez Skarżącą w sposób zryczałtowany (pakietowy). Należy podkreślić, że Wytyczne skierowane są do organu i beneficjenta. Zapisy Wytycznych należy zatem czytać z perspektywy tych podmiotów, a nie dostawcy usług. W sprawie co najwyżej można mówić o umożliwieniu skorzystania z usługi, a nie jej faktycznym wykonaniu wobec osób, które nie skorzystały z noclegów. To zaś mogłoby oznaczać naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych. Organy nie dokonały stosownych ustaleń w tym zakresie oraz nie przedstawiły stosownych rozważań dotyczących przykładowo ilości osób, które nie skorzystały z opłaconych noclegów, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, jednak uchybienie to nie zostało zakwalifikowane przez Sąd jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., gdyż prawidłowe ustalenie powyższych okoliczności potwierdzałoby tylko zasadność zaskarżonej decyzji. Bezsporne przy tym jest, że nie wszystkie osoby, którym Skarżąca zapewniła i opłaciła noclegi, skorzystały z tej usługi. 5.3. Sąd podziela nadto stanowisko Ministra, że Skarżącą miała możliwość zabezpieczenia się przed zaistniałą sytuacją, przykładowo zastrzegając w zapytaniu ofertowym i w umowie z wykonawcą możliwość zmniejszenia płatności na podstawie stosownych obliczeń związanych z liczbą osób faktycznie korzystających z noclegu hotelowego w trakcie szkoleń, skoro nie miała jeszcze pełnej listy osób mających wziąć udział w szkoleniach. Skarżąca powinna ponosić tylko te koszty, które faktycznie były niezbędne do realizacji celu wskazanego we wniosku. Skarżąca mogła w dniu szkoleń uzyskać informacje od uczestników o ewentualnej rezygnacji z noclegu, co pozwoliłoby ograniczyć ponoszone koszty. Skarżąca nie wykazała, że fakt niewykonania usługi noclegowej faktycznie nie miał wpływu na cenę szkoleń. Zdaniem Sądu, korzystanie z usług pakietowych nie wyklucza co do zasady możliwości dokonywania płatności tylko za wykonane i wykorzystane usługi. Mimo, że Beneficjent działał zgodnie z zapisami zapytania ofertowego oraz umów z wykonawcami, to jednak w sposób nieprawidłowy sporządził zapytanie ofertowe i podpisał niekorzystną umowę, która powodowała niegospodarne (nieracjonalne) wydatkowanie środków publicznych. Dlatego też nie dołożył on wszelkich starań do tego, by zapisy ww. dokumentów umożliwiały podejmowanie działań zasadnych z punktu widzenia Wytycznych i ustawy o finansach publicznych. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy usługę skonstruowano na zasadzie pakietów, czy też nie. Sprzedawca tej usługi, kalkuluje bowiem ilość osób, którym musi zapewnić oprócz sali wykładowej oraz posiłków, także miejsce do spania. W kalkulacji związanej z miejscem do spania wlicza koszty które poniesie (sprzątanie, pranie, media). Za gołosłowne należy uznać twierdzenia Skarżącej, że w przypadku usługi pakietowej nie ma możliwości rezygnacji z noclegu dla tych uczestników szkoleń, którzy z tej usługi nie korzystają. Skarżąca dysponowała środkami publicznymi i zobowiązana była zachować staranność przy ich wydatkowaniu. 6.1. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty Skarżącej związane z naruszeniem zasady zaufania w związku z brakiem podważenia na etapie oceny wniosku zasadności wydatków dotyczących kosztów pobytu uczestników szkoleń. Zgodnie z Wytycznymi (3.5 Podrozdział 5 - Ocena kwalifikowalności wydatków), ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu. Fakt, że dana pozycja kosztowa znajduje się w zatwierdzonym budżecie w określonej wysokości nie oznacza gwarancji kwalifikowalności wydatku. Trzeba bowiem podkreślić, że wskazana w szczegółowym budżecie kwota jest kwotą maksymalną i nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, aby wydatkować całość tej kwoty, w wypadku możliwości poniesienia niższych kosztów. Skarżąca miała obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z budżetem. Skoro Skarżąca i organ I instancji nie dysponowali adresami zamieszkania wszystkich osób, które miały brać udział w szkoleniach, to brak było możliwości, na etapie oceny wniosku, do sygnalizowania nieracjonalności wydatków za noclegi dla uczestników szkoleń mieszkających w W., w której szkolenia były realizowane. Racjonalność tych wydatków mogła jednak zostać oceniona przez Skarżącą w terminie późniejszym, czyli wówczas, gdy uzyskała wiedzę o miejscu zamieszkania uczestników szkoleń. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że odległość miejsc zamieszkania uczestników szkoleń od miejsca szkolenia (centrum W.) miała wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że kwestia ta nie była przedmiotem rozważań ze strony Agencji na etapie składania i realizacji wniosku o dofinansowanie. 6.2. Poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b, odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku Skarżącej, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, przykładowo w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby to z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, następnie rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Szkoda nie musi być przy tym konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. Niegospodarne wydatkowanie środków publicznych jest tą nieprawidłowością. Dodać należy, że organy prawidłowo uzasadniły sposób obliczenia kwoty wydatków, opierając się na fakturach dokumentujących koszty noclegów (zob. s. 5 – 6 decyzji organu I instancji). 6.3. Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki poniesione za noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się szkolenia, są niekwalifikowalne. Nie zostały bowiem spełnione warunki racjonalności oraz efektywności wydatkowania środków publicznych, przewidziane w Wytycznych. Naruszenie zapisów Wytycznych należy uznać za złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do Skarżącej stanowi przesłankę do wydania stosownej decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej spawie, podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sadow administracyjnych, w świetle których co do zasady za niekwalifikowalne uznać należy wydatki beneficjenta za usługi noclegowe dla uczestników szkoleń, którzy mieszkają w miejscowości (także w W.), w której szkolenia zostały zrealizowane (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 15 maja 2014 r., V SA/Wa 2120/13; z 13 listopada 2014 r., V SA/Wa 148/14; z 15 stycznia 2015 r., V SA/Wa 868/14; wyroki te dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). 7. W świetle powyższych rozważań, za chybione Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi i argumentację z nimi związaną. Minister nie naruszył bowiem przepisów art. 80 Kpa oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. przyjmując, że sporne wydatki podlegają zwrotowi jako nieracjonalne i nieefektywne. Nie naruszył także przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 Kpa przyjmując, że wpływu na wynik sprawy nie wywiera brak zgłoszenia zastrzeżeń do Projektu na etapie jego oceny, gdyż okoliczności mające wpływ na wynik sprawy zostały ujawnione później, tj. w trakcie kontroli realizacji Projektu (zob. zalecenia pokontrolne, tj. pismo z [...] czerwca 2014 r., które nie zostało oznaczone, t. I/III). Tym samym za oczywiście chybione należy uznać te zarzuty skargi, które dotyczą braku zastrzeżeń dotyczących kosztów noclegu ze strony osób kontrolujących z ramienia [...]JWPU dokumentację i (lub) realizację Projektu. Odstąpienie przez organy od powoływania się na konkretne dowody przy uzasadnianiu decyzji oraz od obowiązku ponumerowania materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy, jest uchybieniem i świadczy o braku należytej staranności pracowników organów orzekających w sprawie, ale w realiach niniejszej sprawy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli oddalił skargę.