I SA/Wa 774/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 1977 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa działek gruntu o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących własność W. i M. małż. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła była współwłaścicielka przejętego gospodarstwa, a po jej śmierci wniosek został podtrzymany przez kuratora spadku po byłej współwłaścicielce przejętych działek, S. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...] podnosząc zarzut braku dowodów na okoliczność nie złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa przez M. S. oraz brak uprawnień przysługujących kuratorowi spadku do reprezentowania spadkobierców w prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniu nieważnościowym. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r. stanowił art. 31 oraz art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Natomiast art. 31 stwierdzał, że przejęcie nieruchomości na własność państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że W. i M. małż. S. byli właścicielami przedmiotowego gospodarstwa, co potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1975 r. Nie budzi też wątpliwości, że w dacie wydania decyzji właściciele gospodarstwa mieli odpowiednio: [...] lata, nie spełniali warunków do uzyskania emerytury lub renty na podstawie przepisów powyższej ustawy. Problematyczna jest natomiast kwestia ustalenia, czy w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] złożony został przez byłych właścicieli wniosek o przejęcie gospodarstwa, bowiem w aktach postępowania wniosek taki się nie zachował. Z treści zaskarżonej decyzji również nie wynika, aby wniosek został złożony, widnieje w niej jedynie zapis, że przedmiotowa decyzja została wydana "po rozpatrzeniu sprawy [...]". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi starał się w toku postępowania zgromadzić wszelki materiał dowodowy, jaki zachował się w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 10 października 2014 r. zwracał się do Urzędu Miasta i Gminy [...], Starostwa Powiatowego w [...], Wojewody [...] oraz Archiwum Państwowego w [...]. W piśmie z dnia 21 października 2014 r. Urząd Miejski w [...] przekazał do Ministerstwa akta sprawy podkreślając, że jest to całość akt archiwalnych dotyczących wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] października 1977 r. Zatem bezzasadny jest zarzut pełnomocnika Gminy [...] dotyczący nie odnalezienia akt postępowania z 1977 r. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika natomiast, że w żadnym z tych urzędów nie odnaleziono wniosku byłych właścicieli – M. i W. S. o przekazanie nieruchomości na własność Państwa. W toku poszukiwań nie stwierdzono, żeby akta powyższej sprawy były kiedykolwiek zdekompletowane, przenoszone, czy też zniszczone. Powyższa analiza prowadzi do konkluzji, iż wniosek taki nigdy nie został złożony. W aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie byłej współwłaścicielki gospodarstwa M. S. z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym stwierdziła, że nieruchomości rolne obejmujące działki nr [...] zostały przejęte bez zgody właścicieli. Pomimo wskazanych wcześniej okoliczności byli właściciele nigdy nie zaskarżyli decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r., jednakże sam fakt niezaskarżenia przedmiotowej decyzji nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że wniosek o przekazanie gospodarstwa został złożony, a decyzja została wydana zgodnie z prawem. Za bezzasadny Minister uznał zarzut Gminy [...] dotyczący absolutnej pewności istnienia wniosku o przekazanie gospodarstwa, bowiem przeprowadzone postępowanie jasno wykazało, że w sprawie udało się odnaleźć całość akt z lat 70-tych dotyczących tego postępowania, lecz bez najważniejszego dokumentu, który całą procedurę przejęcia gospodarstwa z art. 28 ww. ustawy rozpoczynał – wniosku byłych właścicieli. Odnosząc się natomiast do zarzutu pełnomocnika Gminy [...] w zakresie błędnego uznania kuratora spadku jako stronę postępowania, Minister wskazał na art. 30 § 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w przypadku ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że kurator ustanowiony przez sąd z urzędu jest stroną postępowania w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Z uwagi na sukcesję praw i obowiązków strony zmarłej, nie można uznać, iż przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą. W sytuacji, gdy niemożliwe jest wskazanie następców prawnych, konieczne jest ustanowienie we właściwej drodze kuratora spadku (art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Poczynione ustalenia jednoznacznie wskazują, że Naczelnik Miasta i Gminy w [...] naruszył prawo w sposób rażący. W rozpatrywanej sprawie nie została bowiem spełniona zasadnicza przesłanka, o której mowa w art. 28 omawianej ustawy, stanowiącym podstawę prawną przejęcia nieruchomości na własność Państwa – decyzja została wydana bez wniosku stron. Przejęta na własność Państwa w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r. nieruchomość rolna – działki nr [...], weszły w skład kompleksów, którego właścicielem jest obecnie Gminy [...], zaś działki nr: [...]– weszły w skład działki oznaczonej nr [...] i znajdują się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nabyte prawa do ww. nieruchomości powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ich ustanowienia. Zatem późniejsze losy prawne nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r. Ww. decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a dla ich oceny znaczenie mają późniejsze zdarzenia prawne, na mocy których ustanowiono prawo do omawianej nieruchomości. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji. Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r. kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., 2. art. 30 § 5 k.p.a. w związku z art. 667 § 2 k.p.c. w związku z art. 935 § 3 k.p.c. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że przeszkodą w stwierdzeniu nieważności jest zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości (art. 172 k.c.). Przejście własności na inny podmiot stanowi zawsze nieodwracalną przeszkodę w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i w takim wypadku nie można stwierdzić nieważności decyzji, a należy ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Skutki decyzji z 1977 r. są dlatego nieodwracalne, gdyż nie można przywrócić prawa własności wskutek przejścia tego prawa na inny podmiot. Nie można więc tracić z pola widzenia cywilnoprawnych skutków upływu czasu w przedmiotowej sprawie. Wskutek decyzji z 1977 r. Skarb Państwa wszedł posiadanie nieruchomości i przy założeniu, że decyzja była wadliwa rozpoczął się jednocześnie bieg zasiedzenia. Nawet przyjmując 30-letni okres zasiedzenia bieg zasiedzenia skończył się w 2007 r. Gmina nabyła więc nieruchomość w drodze zasiedzenia i w tym zakresie trzeba stwierdzić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne gdyż z mocy prawa doszło do przejścia własności na inną osobę. Kwestia ta musi podlegać badaniu zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym, albowiem przepisy prawa cywilnego też są normami powszechnie obowiązującymi i nie sposób twierdzić, że nie mogą być stosowane przez Sąd jak i organ administracji, jeżeli mają wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że wnioskodawca nie zaskarżył przedmiotowej decyzji, co może wskazywać, że na przejęcie się godził. Żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Brak w archiwaliach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 38 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w sposób niewątpliwy winno wykazać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem. Przedmiotowe postępowanie wykazało co najwyżej, że w sprawie nie udało się odnaleźć akt sprawy i wniosku o przejęcie nieruchomości. Nie stanowi żadnego dowodu oświadczenie M. S. albowiem nie wywołuje ono skutków takich jak zeznania świadków. Można je traktować jedynie jako oświadczenie strony bez waloru dowodowego, albowiem osoba nie została przesłuchana w sprawie. Brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że takiego wniosku nigdy nie było, jak też dowodu potwierdzającego tezę przeciwną. Nie można więc tworzyć domniemania, że skoro takiego wniosku nie odnaleziono w chwili obecnej, to taki wniosek nie był nigdy składany. Postępowanie toczyło się ponadto z udziałem kuratora spadku. Zgodnie z art. 667 § 2 k.p.c. w zw. z art. 935 § 3 k.p.c. do czynności przekraczający zakres zwykłego zarządu konieczna jest zgoda reprezentowanych stron albo sądu. W przedmiotowej sprawie takiej zgody nie było, a więc udział kuratora spadku w przedmiotowym postępowaniu był niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć w części z powodów innych, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przypomnieć zatem należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. (dalej: decyzja z [...] października 1977 r.) – weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym – wydana została na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Rację ma zatem organ wskazując, że bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa bez wniosku oznacza rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie sądu organ nadzoru zbyt pochopnie przyjął jednak, że takiego wniosku nie było. W decyzji z [...] lutego 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił bowiem, że w toku poszukiwań nie stwierdzono, aby akta były kiedykolwiek rozkompletowywane, przenoszone, czy zniszczone. Do takiego stwierdzenia organ nadzoru nie miał jednak żadnych podstaw, skoro nie miał dostępu do oryginalnych akt postępowania z 1977 r., a polegał jedynie na trzech kopiach dokumentów z tych akt, przesłanych przez Urząd Miejski w [...] przy piśmie z dnia 21 października 2014 r., potwierdzonych za zgodność z oryginałem. W piśmie tym zaznaczono, że jest to całość akt archiwalnych, a wniosku nie odnaleziono. Z tego nie można wywnioskować, czy jest to rzeczywiście całość akt w znaczeniu kompletu dokumentów z 1977 r., czy tylko całość dokumentów, które się zachowały. Wyjaśnienie to nie daje odpowiedzi na pytanie, czy strony akt były numerowane (w rogu decyzji widnieje np. nr [...], lecz nie wiadomo co one oznaczają). Nie można więc uznać, że archiwalne akta, nadesłane przy piśmie z dnia 21 października 2014 r., są kompletne. Wszystko to sąd ocenia w kontekście decyzji z [...] października 1977 r. Z jej treści nie wynika, że została wydana z urzędu, a "[...]" (nie jest to więc przedmiotowe oznaczenie sprawy), co może sugerować, że sprawa została zainicjowana na żądanie tych osób, przy czym redakcja decyzji była szablonowa, co w sposób oczywisty wynika z załączonej do akt kopii. Dlatego ustalenie na podstawie oryginalnych dokumentów, czy istnieje "teczka akt", "komplet", i czy można założyć ich zupełność lub nie i wyciągnąć z tego wnioski, może mieć istotne znaczenie dla sprawy, z punktu widzenia wymogów z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W przeciwnym razie organ domniemywa kompletność akt i brak żądania wszczęcia postępowania po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, wyciągając z tego wnioski na gruncie prawa materialnego (art. 28 ustawy z 1974 r.), czego sąd w obecnym stanie sprawy, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaakceptować nie może. Poza tym "w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy" (zob. wyrok NSA z 5.01.2012 r., I OSK 148/11, LEX nr 1120598). Pogląd ten sąd w niniejszej sprawie w całości akceptuje. Zauważyć należy, że wniosek M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1977 r. został przekazany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., o czym organ nadzoru nawet nie wspomniał. Wojewoda [...] po raz pierwszy, z naruszeniem przepisów o właściwości, orzekał w trybie nadzoru o decyzji z [...] października 1977 r. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1977 r. toczyła się od nowa (była nową sprawą) przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdy M. S. już nie żyła. Na organie nadzoru, w myśl powołanego wyroku NSA z 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11, spoczywał więc obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, w sposób o jakim mowa w tym wyroku, gdyż śmierć M. S. nie nastąpiła w trakcie postępowania. Nie było więc zasadne prowadzenie postępowania z udziałem kuratora spadku. Postępując w ten sposób organ nadzoru naruszył art. 30 § 5 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mając pewności, kto powinien być stroną postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są za to zasadne zarzuty skargi dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] października 1977 r. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że przejęte nieruchomości nadal stanowią własność podmiotów publicznych (Gminy [...] i Skarbu Państwa – [...]). Jeśli Gmina uzyskała własność części przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze komunalizacji z mocy prawa, to był to skutek komunalizacji, a nie bezpośredni skutek decyzji z [...] października 1977 r. Decyzja potwierdzająca komunalizację z mocy prawa może podlegać ocenie organu administracji. Bez znaczenia dla oceny skutków prawnych decyzji z [...] października 1977 r. jest ewentualna możliwość zasiedzenia nieruchomości przez gminę (o czym w żadnym wypadku nie może przesądzać organ administracji), gdyż zasiedzenie jest pierwotnym nabyciem własności, niezależnym od kontrolowanego aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.