IV SA/Wa 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania A. B., S. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy P. z dnia [...] września 1974r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej przy ulicy Z. w P., stanowiącej własność S. B., utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody. Wydając przedmiotową decyzję organ ustalił i zważył, co następuje. Decyzją z dnia [...] września 1974r. Naczelnik Dzielnicy P. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej przy ulicy Z. w P., oznaczonej jako działka [...], o powierzchni 2837 m.kw., z całości o powierzchni 6177 m.kw., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność S. B. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013r. A. B. i S. B. (spadkobiercy S. B.) wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy J. Decyzją z [...] stycznia 2014r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1974r. W odwołaniu skarżący zarzucili, że decyzja z [...] września 1974r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r. poprzez nieskierowanie do byłego właściciela oferty do zawarcia umowy przez podmiot wnioskujący wywłaszczenie i nie ustalenie odszkodowania na podstawie opinii biegłego oraz nie zapewnienie właścicielom wywłaszczonej nieruchomości możności zapoznania się z opinią na rozprawie. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r., bowiem wywłaszczenie nastąpiło pod budowę zespołu szkolnego, a więc na cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdza decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1973r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji Zasadniczej Szkoły Zawodowej w P. przy ulicy Z. Organ podniósł, że w aktach sprawy nie zachowała się oferta do zawarcia umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości, jednak – jak to wynika z wniosku wywłaszczeniowego Przedsiębiorstwa [...] z dnia 8 kwietnia 1974r. - rokowania o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości ze S. B. były prowadzone, jednakże nie dały one rezultatu w postaci umowy przeniesienia własności nieruchomości. Wskazuje to pośrednio, w ocenie organu, na złożenie oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zatem organ wypełnił obowiązek z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. Minister zauważył, że skoro wnioskodawca zobowiązany był w toku negocjacji zaproponować właścicielowi cenę sprzedaży, to niewątpliwie musiał dysponować ceną nieruchomości z czego można wnioskować, że operat musiał być sporządzony, a tym samym wycena wartości nieruchomości była znana jej właścicielowi. Minister wskazał, że zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 1974r. Naczelnik Dzielnicy P.zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień 28 czerwca 1974r. Na rozprawie organ zobowiązał do sporządzenia operatu po wprowadzeniu zmian w obowiązujących przepisach, co miało na celu aktualizację dokonanej uprzednio wyceny w związku ze zmiana przepisów, a S. B. wniósł o dokonanie wizji lokalnej wywłaszczanego terenu. W dniu 27 lipca 1974r. inż. D. D. sporządziła wycenę przedmiotowego gruntu o powierzchni 2837 m.kw. Opinia została opracowana na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974r. nr 7 poz. 54) oraz zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 1974r. Naczelnika Dzielnicy P. ustalającego, że odszkodowanie za grunty rolne wynosiło pięciokrotność stawki obowiązującej za 1 m.kw rolnego I klasy w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, niezależnie od miejsca położenia tego gruntu w obrębie dzielnicy. Powołując się na art. 8 ust. 8 pkt 3 Minister podniósł, że jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak w pkt 1 lit. b) tzn. stawiki przewidziane przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych powiększano pięciokrotnej ich wysokości. Obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte w/w przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974r., pomnożonych najwyżej pięciokrotnie. Zgodnie z w/w zarządzeniem cena 1 ha gruntów klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 36000 zł tj. 3,60 zł za 1 m.kw. gruntu. Organ II instancji zauważył, że odszkodowanie obliczono w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu 2837 m.kw. wywłaszczonej nieruchomości przez kwotę 18 zł (3,60 zł za 1 m.kw. x 5), co dawało kwotę 51066 zł, a zatem kwota odszkodowania naliczona została w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że skoro sporządzenie wyceny wartości wywłaszczonych gruntów dokonywano w oparciu o jednolite i sztywne stawki przewidziane w/w przepisami, które nie podlegały negocjacjom, a także zważywszy na związanie biegłych przy sporządzaniu tych wycen ówczesnymi przepisami, co sprowadzało się do działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni wywłaszczanego gruntu, to przyjąć należy że sporządzenie opinii szacunkowej będącej podstawa ustalenia wartości odszkodowania w decyzji administracyjnej nawet po przeprowadzeniu rozprawy, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a ponadto uchybienie to nie miało wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Reasumując Minister wskazał, że Wojewoda [...] również w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy P. z [...] września 1974r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 8, 77§ 1, 80 i 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 6 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2014r., zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że nie należy zgodzić się ze stwierdzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co do prawidłowego wystąpienia do właściciela nieruchomości z propozycją dobrowolnego jej odstąpienia. Podniesiono, że skoro operat był sporządzony dopiero w dniu 27 lipca 1974r. (po złożeniu wniosku o wywłaszczenie) to nie mogło być prawidłowo przeprowadzonych rokowań, ponieważ nie można negocjować warunków sprzedaży bez operatu szacunkowego, którego sporządzenie było warunkiem bezwzględnym przeprowadzenia rokowań. Skarżący stwierdzili, że dopiero trzy miesiące po wydaniu ostatecznych decyzji wywłaszczeniowych przesłano do organu wywłaszczającego właściwe operaty szacunkowe, co nawet ówczesny organ uznał za dziwny i odosobniony wypadek. Podnieśli, że brak opinii w dniu przeprowadzenia rozprawy, a nie brak rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie czyni decyzję z dnia [...] września 1974r. nieważną, bo organ nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 powołanej ustawy. Odszkodowanie ustalił bez dysponowania szczegółowo uzasadnioną opinią biegłego i bez stworzenia właścicielom wywłaszczanej nieruchomości możliwości przesłuchania biegłego na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istotnym jest czy naruszenie zasad procedury wywłaszczeniowej określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z dnia 14 marca 1974r.Nr 10, poz. 64 ze zm.) stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. Kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji za niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn.. akt I OSK 1710/07 (opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) cechą rażącego naruszenia prawa jest to , że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób wyraźny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są też skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 1974r. wziął udział ówczesny właściciel nieruchomości S. B., który wnioskował o dokonanie wizji lokalnej na przedmiotowym terenie. Jak wynika z protokołu rozprawy kwestia odszkodowania była omawiana na rozprawie, bowiem organ zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do dostarczenia operatów szacunkowych, operatu po wprowadzeniu zmian w obowiązujących przepisach, co miało na celu aktualizację dokonanej uprzednio wyceny w związku ze zmianą przepisów. W tym zakresie sporządzona została opinia rzeczoznawcy inż. D. D. ustalająca wartość wywłaszczanej nieruchomości, która stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia [...] września 1974r. Zdaniem Sądu z przepisu art. 22 cyt. ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast uchybienia w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, brak aktualnej opinii, jak i nieobecność biegłego na rozprawie oceniać należy w kontekście wpływu tych uchybień na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można w warunkach przedmiotowej sprawy tracić z pola widzenia, że były właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionował kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie kwestionował też samej decyzji, ustalającej wysokość odszkodowania zgodnie z tą opinią. Należy powtórzyć i podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 1274/11, iż specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczaniu nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem, w sprawie niniejszej, odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego , a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez wysokość stawki podstawowej przewidzianej przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974r., pomnożonych najwyżej pięciokrotnie. Zgodnie z w/w zarządzeniem cena 1 ha gruntów klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 36000 zł tj. 3,60 zł za 1 m.kw. gruntu, a odszkodowanie obliczono w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu 2837 m.kw. wywłaszczonej nieruchomości przez kwotę 18 zł (3,60 zł za 1 m.kw. x 5), co dawało kwotę 51066 zł, a zatem odszkodowanie naliczone zostało w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, przy zastosowaniu maksymalnego mnożnika. Oceniając legalność decyzji w badanym w trybie nadzoru postępowaniu, należy podzielić stanowisko organów, że z pewnością doszło do naruszenia przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednak wskazane uchybienia wobec wszystkich pozostałych okoliczności sprawy – w szczególności braku kwestionowania wysokości odszkodowania, braku zaskarżenia decyzji powodują, że nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, skoro pozostają bez wpływu na wysokość odszkodowania. Zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1974r. bez opinii biegłego (która, zdaniem skarżących, wpłynęła do akt po trzech miesiącach od zakończenia sprawy) nie są zasadne. W sprawie, jak wskazano wyżej podstawą ustalenia odszkodowania była bowiem opinia rzeczoznawcy inż. D. D. z dnia 27 lipca 1974r., a więc z daty wcześniejszej niż data wydania decyzji. Złożona do akt wywłaszczeniowych, po wydaniu decyzji z [...] września 1974r. opinia z 1975r. dotyczy jedynie nakładów na gruncie, nie była uwzględniona w kontrolowanej decyzji, nie wchodziła w poczet materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji i z tych powodów nie może być przedmiotem oceny Sądu. Pozostaje ona bez wpływu na kontrolowaną decyzję. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z faktu, że w aktach sprawy, która zakończyła się ponad 40 lat temu, nie zachowała się oferta do zawarcia umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości nie można bowiem wywodzić, że takiej oferty nie było i, że nie została ona przedstawiona właścicielowi. O jej istnieniu świadczą dowody pośrednie. I tak we wniosku wywłaszczeniowym Przedsiębiorstwa [...] z dnia 8 kwietnia 1974r., wnioskodawca podnosi, że rokowania o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości ze S. B. były prowadzone, jednakże nie dały one rezultatu w postaci umowy przeniesienia własności nieruchomości. Wskazuje to na złożenie oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Oceniając ten zarzut zauważyć należy sprawie brak jest dowodów przeciwnych, okoliczność ta nie była podnoszona przez właściciela nieruchomości podczas rozprawy, powołują się na nią dopiero spadkobiercy właściciela, i to w sytuacji, gdy nie zachowały się w całości akta postępowania wywłaszczeniowego. Skoro wnioskodawca zobowiązany był w toku negocjacji zaproponować właścicielowi cenę sprzedaży, to niewątpliwie musiał dysponować ceną nieruchomości z czego można wnioskować, że operat musiał być sporządzony, a tym samym wycena wartości nieruchomości była znana jej właścicielowi , zatem organ wypełnił obowiązek z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją art. 107§ 3 kpa swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Wobec tego, że podnoszone w zarzutach skargi okoliczności nie miały miejsca za niezasadne uznać należy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 77§ 1, 80 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego 156 § 1 pkt 2 kpa i przywołanych wyżej przepisów ustawy z 12 marca 1958r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn wymienionych wobec niezasadności zarzutów skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.