I OSK 1063/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 356/15 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania z urzędu wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz D. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 356/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D. W., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia z [...] grudnia 2014 r. Nr [...]. Przedmiotem postanowień było pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonych w W., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] obręb Z. Organy wyjaśniły, że postępowanie o podział działki nr [...] – własność D. W. i działki nr [...] – własność Gminy W. zostało wszczęte z urzędu, że działki te przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego w przeważającej części na cele mieszkaniowe-usługowe ([...]), a w części na poszerzenie istniejącej drogi publicznej ([...]) i w takiej części zostały pod drogę wydzielone odpowiednie działki. D. W. w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosił, że w spawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, gdyż nie wyjaśniono możliwości zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z planem, że ukształtowanie terenu sprzeciwia się projektowanemu podziałowi i że dzielone działki zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd wskazał: W ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu zagospodarowania organ musi odpowiedzieć czy proponowany podział służy realizacji celu i przeznaczeniu określonego w planie, zatem czy projekt podziału stwarza taką hipotetyczną możliwość po zatwierdzeniu podziału, a ocena ta powinna dotyczyć całej nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Ocena taka powinna być dokonana na każdym stopniu postępowania administracyjnego, także w odwoławczym, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ma za zadanie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez inny organ – wyższego stopnia. Z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, aby ta zasada została zachowana, bowiem uzasadnienie dotyczące możliwości zagospodarowania działek po podziale nieruchomości jest lakoniczne i niepełne. Nie porównywano w nim bowiem proponowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic, przy których położone są nieruchomości, ograniczono się tylko do oceny ustaleń organu I instancji i powtórzenia ich. Kolegium nie przedstawiło zatem swojej oceny co do możliwości zagospodarowania działek po podziale, a powinno omówić taką możliwość jeśli idzie o działki [...] i [...] w świetle § 16 planu, zaś działek [...] i [...] w świetle § 21. Konieczne jest też wyjaśnienie czy działka [...] jest zabudowana, na co wskazywałby wstępny projekt podziału, na którym ujęto budynki oznaczone symbolem "[...]", a jeden z nich miałby podlegać podziałowi. W ponownym postępowaniu Kolegium winno odnieść się do całego materiału dowodowego, zarzutów zażalenia i przedstawić swoją ocenę w uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi (jej oddalenia), bądź po uchyleniu, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 93 ust. 2 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., "u.g.n."), polegający na uchyleniu postanowienia pozytywnie opisującego wstępny projekt podziału, wydzielający teren przeznaczony w planie miejscowym na cele drogi publicznej, z powodu niezamieszczenia w motywach postanowienia szerszych rozważań w kwestii możliwości zagospodarowania wszystkich powstałych w wyniku wydzielenia działek gruntu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 93 ust. 4 u.g.n., polegające na uchyleniu postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału, wydzielający teren przeznaczony w planie miejscowym na cele drogi publicznej, z powodu niezamieszczenia w motywach postanowienia rozważań w kwestii "niezbędności" podziału do realizacji celów publicznych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 93 ust. 4 u.g.n., polegające na uchyleniu postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału, wydzielający teren przeznaczony w planie miejscowym na cele drogi publicznej, z powodu niezamieszczenia w motywach postanowienia rozważań w kwestii trybu postępowania podziałowego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 93 ust. 3b u.g.n., polegające na uchyleniu postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału, wydzielający teren przeznaczony w planie miejscowym na cele drogi publicznej, z powodu niezamieszczenia w motywach postanowienia rozważań w kwestii dopuszczalności podziału budynku; 5) (z ostrożności procesowej) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania, mimo że nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy. D. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw. Uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiło z tego powodu, że sprawa nie została właściwie rozpatrzona przez Kolegium. Zgodzić należy się w tej ocenie z Wojewódzkim Sądem. Postępowanie administracyjne, którego celem jest załatwienie sprawy co do jej istoty, musi być tak prowadzone, żeby nie pozostawiało żadnych wątpliwości co do wydanego rozstrzygnięcia. Odzwierciedlenie przeprowadzonego postępowania i wyprowadzonych wniosków znajduje miejsce w uzasadnieniu orzeczenia. Zasady te odnoszą się do postępowania i rozstrzygnięć organów obu instancji. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, ale jest obowiązany dokonać własnej analizy sprawy, odwołanie bowiem przenosi na ten organ kompetencje do rozpoznania całości sprawy od nowa. Przedmiotem postępowania, zakończonego zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podział musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego – art. 93 ust. 1, a w przypadku braku planu – wg reguł art. 94. W sprawie istniał plan miejscowy, zatem to w świetle jego przepisów musiał być oceniony projekt podziału. Artykuł 93 zawiera wytyczne wedle jakich należy kierować się, dokonując oceny zgodności z planem zagospodarowania, a są nimi – możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu z planem i przeznaczeniem ich w planie – art. 93 ust. 2, a także dostęp do drogi publicznej – art. 93 ust. 3. Zasadnie Wojewódzki Sąd wskazał, że te kwestie musiały być w sprawie wyjaśnione, jako istotne dla zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym, zwłaszcza w świetle argumentacji i zarzutów podanych przez D. W. Właśnie wskazywał on na niezgodność projektu podziału z planem w tych aspektach. Nie można było nie odnieść się do zarzutów, nie dokonać oceny projektu podziału w świetle ustaleń tych postanowień planu, które wskazał Wojewódzki Sąd, a które były istotne dla sprawy. Nie wyjaśnione zostały zatem wszystkie jej okoliczności w sposób, który upoważniałby do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – którą było przesądzenie o zgodności projektowanego podziału z planem zagospodarowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).