IV SA/Po 199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. R., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Burmistrz [...], wskazując na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku R. R. i B. P. (dalej jako Strony, Odwołujący się, Skarżący), reprezentowanych przez pełnomocnika – B. R., umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zezwolenie na usunięcie jednego klonu jawora rosnącego na terenie nieruchomości [...]. Uzasadniając napisał, że w dniu [...] listopada 2013 r. otrzymał wniosek Stron, zastępowanych przez pełnomocnika, o zezwolenie na usunięcie drzewa rosnącego na terenie przedmiotowej nieruchomości. Decyzja, zezwalająca na usunięcie drzewa, została wydana w dniu [...] grudnia 2013 r. i odebrana przez pełnomocnika w dniu 12 grudnia 2013 r. Jak wynika z anonimowego pisma, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 17.12.2013 r., R. R. usunął przedmiotowe drzewo. Burmistrz wskazał, że mimo zrealizowania decyzji pełnomocnik odwołała się od decyzji z uwagi na błędne dane adresowe adresata decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz wskazał, że zgodnie z sugestią SKO została przeprowadzona wizja lokalna, która ustaliła ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowy klon został usunięty. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie zezwolenia na wycinkę stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od opisanej decyzji Strony, zastępowane przez pełnomocnika, wniosły o uchylenie decyzji w związku z nieuwzględnieniem zaleceń zawartych w decyzji SKO. Pełnomocnik oceniła, że przedmiotem i istotą wskazanych decyzji był zakres danych osobowych, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie wycinki drzew. Burmistrz wyszedł poza zakres decyzji SKO. Prawidłowe podanie danych (osobowych) adresowych ma istotne i doniosłe znaczenie w sprawie wydawanych decyzji administracyjnych, gdyż jest związane z ustaleniem faktycznego adresata (adresatów) kierowanej decyzji. Ma znaczenie również w sprawach związanych z nieruchomościami w zakresie ustalania uprawnień i obowiązków dysponentów obiektów czy też gruntów, które to dane zawarte w wypisach z rejestrów gruntów bezpośrednio korelują ze sobą i wzajemnie się uzupełniają. Zaskarżona decyzja powiela błąd co do błędnego ujęcia danych adresowych, w miejscu dotyczącym danych adresowych osób otrzymujących decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że decyzja Burmistrza została wydana prawidłowo. Jak wynika z pisma Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r., decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została wykonana w części dotyczącej wycinki drzewa w terminie przed 15 grudnia 2013 r. Okoliczność ta została następnie potwierdzona w toku postępowania, prowadzonego w wyniku uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z uwagami zawartymi w uzasadnieniu decyzji SKO, na podstawie wizji lokalnej ustalono ponad wszelką wątpliwość że przedmiotowe drzewo zostało usunięte. Z uwagi na wykonanie decyzji postępowania w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe w całości, zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących prawidłowego oznaczenia danych adresata decyzji, SKO wskazało, że zarzuty nie są uzasadnione. W decyzji Burmistrza precyzyjnie i dokładnie wskazano dane adresowe Stron oraz pełnomocnika, reprezentującego Strony. Zgodnie z art. 40 § 2 i § kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi; strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W niniejszej sprawie B. R. jest pełnomocnikiem R. R. oraz B. P., zamieszkałych za granicą. Z uwagi na fakt, że pełnomocnik również zamieszkuje za granicą, na potrzeby niniejszego postępowania wskazała adres do korespondencji w Polsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. R. i B. P., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika – B. R., wnieśli o doprowadzenie przez Sąd do zgodności z prawem i poszanowaniem nabytych praw podmiotowych poprzez wskazywanie przez organ administracji danych osobowych i adresowych z zachowaniem zasady kierowania korespondencji do właściwej osoby – pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na nieczytelne podpisy i budzący wątpliwości sposób redagowania pism wezwano R. R. do złożenia wyjaśnień i dołączenia pełnomocnictw. W toku postępowania B. R. wyjaśniła, że nie ona występuje w sprawie jako Skarżąca, a jako pełnomocnik męża R. R. i ojca B. P. i wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez prawidłowe wskazanie danych adresowych pełnomocnika i wpisanie "Pełnomocnik [...], [...] B. R., zam. [...] zamiast "B. R. ul. [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269,) oraz w art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późń. zm, zwanej dalej ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zgodnie z art. 133 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014r.. mocą której organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014r., w której Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku o usunięcie drzewa. Z uwagi na w/w przytoczone przepisy prawa, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a mimo braku zarzutów skierowanych do merytorycznego rozstrzygnięcia organów w sprawie Sąd był obowiązany rozstrzygnąć w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem z dnia 14.11.2013r. o zezwolenie na usunięcie jednego drzewa z gatunku akacja samosiejka z powodu rozrostu i rozsadzania muru pom. gospodarczych na działce [...]. Jako wnioskodawca wpisana została B. R. – pełn i podpisała wniosek. Do wniosku został dołączony wypis z rejestru gruntów działki [...] w którym jako właściciel wpisany był R. R., a jako użytkownik B. P. Z notatki urzędowej z dnia 4.12.2013r. wynikało, że z uwagi na fakt, że nie zostało dołączone pełnomocnictwo B. R., jako wnioskodawcę wpisano właściciela nieruchomości R. R., on też wniosek podpisał. Z protokołu oględzin drzewa przeprowadzonych w dniu 4.12.2013r. w obecności R. R. wynikało, że przedmiotowym drzewem jest klon jawor a nie, jak podał R. R. we wniosku – akacja samosiejka. W dniu 5 grudnia 2013r. Burmistrz [...] wydał decyzję, w której zezwolił wnioskodawcy R. R. na usunięcie 1 klonu jawora na działce 1430. W decyzji tej wpisano, że podjęta ona została po rozpatrzeniu wniosku R. R. zamieszkałego przy ul. [...]. Decyzja została podjęta na podstawie art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627). Zgodnie z art. 83 ust. 1 w/w ustawy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z art. 83 ust. 3 cyt. ustawy wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Od decyzji tej odwołanie wniosła B. R. jako pełnomocnik R. R. i B. P. Jak podała zaskarża decyzję w części dotyczącej podania błędnych danych adresowych i wnosiła o ich skorygowanie. W dniu 17 grudnia 2013r. wpłynęło anonimowe pismo informujące o usunięciu przez R. R. drzewa znajdującego się na podwórzu kamienicy przy ul. [...]. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Z uzasadnienia wynikało, że skoro B. P. był użytkownikiem nieruchomości winien był on stroną w tym postępowaniu, a nie był bez swej winy. Nadto SKO podało, że skoro R. R. był właścicielem nieruchomości, brakuje wniosku posiadacza nieruchomości i we wniosku nie określono danych właściciela i posiadacza nieruchomości. SKO dopatrzyło się również nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, a mianowicie braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, braku zawiadomienia o oględzinach. SKO podało również, że organ I instancji winien ustalić, czy dalsze prowadzenie postępowania nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na informację o usunięciu drzewa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zawiadomieniu pełnomocnika R .R. i B. P. – B. R. o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i po ustaleniu, że drzewo zostało usunięte Burmistrz [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2014r., umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość wynikającą z faktu dokonania usunięcia drzewa. W decyzji tej wpisano: po rozpatrzeniu wniosku Pana R. R. zam. w [...] i Pana B. P. zam. [...], reprezentowanych przez pełnomocnika Panią B. R., zam. w [...]. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik R. R. i B. P. zarzuciła brak odniesienia się do wskazanych zarzutów SKO i błędne odniesienie się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podała, m.in., że prawidłowe podanie danych (osobowych) ma istotne i doniosłe znaczenie w sprawie wydawanych decyzji administracyjnych, gdyż jest związane z ustaleniem faktycznego adresata (adresatów) kierowanej decyzji. Ma ono również znaczenie w sprawach związanych z nieruchomościami w zakresie ustalania praw i obowiązków – prawnych dysponentów obiektów czy też gruntów – które to dane zawarte w wypisach z rejestrów gruntów – bezpośrednio korelują ze sobą i wzajemnie się uzupełniają. Ma to związek z prawem występowania o roszczenia, a w tym wypadku chodzi o B. P. , który zabezpieczył swoje prawa majątkowe na nieruchomości R. do czasu ziszczenia względem niego zobowiązania. Jest on osobą, do której przypisane są ograniczone prawa na tych nieruchomościach. B. R. podała, że prawidłowe wskazanie miejsca zamieszkania łączy się z właściwością organu i w związku z tym z odmiennym trybem postępowania przewidzianym dla nierezydentów, tj. osób na pobyt stały zamieszkałych poza granicami Polski – bez względu na czas ich pobytu w Polsce. Podał również, że nie ma potrzeb ustanawiania pełnomocnika dla doręczeń w przypadku kiedy stronę reprezentuje pełnomocnik ogólny. SKO w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014r. W ocenie Sądu decyzja ta jest prawidłowa. Bezsporne ustalono, że przedmiotowe drzewo o usunięcie, którego wnosili [...] i [...] reprezentowani przez [...] zostało usunięte przez R. R. przed wydaniem decyzji z [...] października 2014r. Skoro w dacie rozpoznawania przedmiotowego wniosku drzewo zostało usunięte organ administracji publicznej zobowiązany był na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. W świetle w/w przepisu decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji wydaje w szczególności wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bez znaczenia dla oceny zasadności umorzenia postępowania pozostaje kwestia, iż wycięcie przedmiotowych drzew nastąpiło nie przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, ale po jego złożeniu. W momencie bowiem rozpoznawania przez organ przedmiotowego wniosku drzewa zostały już usunięte, co zobowiązywało organ orzekający w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006r., IV SA/Wa 1958/06) Wskazać należy, że wbrew temu co podnosiła Skarżąca w odwołaniu od decyzji z [...] października 2014r. organ I instancji nie wyszedł poza żądanie, nie naruszył również zasady reformationis in peius, zakazującej orzekanie na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenia decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. (por. wyrok z 22.3.1996, SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ( por. wyrok NSA z 14.08.1987r., IV SA 385/87). Nie ma więc podstaw, by ograniczał się jedynie do oceny zarzutów odwołania. Odwołanie nie musi mieć jakiejś szczególnej formy. Wystarczy, że strona wyrazi swoje niezadowolenie z decyzji. Prawo odwołania służy od decyzji nieostatecznej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej dla strony (por. wyrok NSA z 3.07.1992r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 62). Wniesienie odwołania bez względu na konkretne zarzuty co do decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją nieostateczną. Nadmienić należy, że pełnomocnik Skarżących nie wniosła skargi na decyzję SKO z [...] czerwca 2014r., nie wskazała, że jej odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2013r. nie stanowiło faktycznie odwołania. W kolejnym odwołaniu od decyzji z [...] października 2014r. wskazywała, że organ nie wykonał zaleceń SKO z decyzji z [...] czerwca 2014r., tym samym potwierdziła, że zgadzała się z rozstrzygnięciem SKO jej odwołania. Zakaz orzekania na niekorzyść wskazany w art. 139 kpa adresowany jest jedynie do organu odwoławczego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organ I instancji jest obowiązany ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Winien przy tym brać pod uwagę okoliczności związane z bezprzedmiotowością postępowania skutkującą umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ I instancji, jak słusznie wskazało SKO w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że zaszły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na usunięcie drzewa. Nadto wypełnił zalecenia organu II instancji z decyzji z [...] czerwca 2014r., ustalił strony postępowania (właściciela nieruchomości i ujawnionego w ewidencji gruntów użytkownika, który zamieszkuje na terenie USA, a tym samym nie wykonuje faktycznego władztwa nad nieruchomością), zawiadomił pełnomocnika właściciela i użytkownika o możliwości zapoznania się i wypowiadania się co do materiałów w sprawie. Prawidłowo również, zgodnie z żądaniem pełnomocnika Skarżących wskazano przy podaniu z czyjego wniosku jest prowadzone postępowanie, że zarówno obaj Skarżący jak i ich pełnomocnik zamieszkują w [...] (ze wskazaniem adresów) a adresem do korespondencji w Polsce jest ul. [...]. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody strona postępowania o zezwolenie na usunięcia drzewa jest właściciel nieruchomości i jej posiadacz. Do usunięcia drzewa wymagana jest zgoda właściciela, a jest nią również podpisanie wniosku o usunięcia drzewa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut podnoszony w skardze odnośnie błędnych danych adresowych nie był uzasadniony. Elementem składowym decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 kpa jest m.in. oznaczenie strony, stron. Ustawodawca nie wskazuje, by dokładnie wskazywać adresy stron, czy adresy korespondencyjne. W orzecznictwie uznano, że adresy stron czy inne dane identyfikacyjne stron (np. PESEL) powinny być zawarte w decyzji. Ma to jednak istotne znaczenie w sytuacji nakładania obowiązków czy też udzielania uprawnień, by nie było wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji. Zaskarżone decyzje dotyczą umorzenia postępowania w sprawie konkretnego wniosku o usunięcie drzewa. Prawidłowo więc organ I instancji i organ II instancji wskazały z czyjego wniosku postępowanie było prowadzone. Podanie adresów zamieszkania stron postępowania ma znaczenie dla prawidłowego doręczania pism. Zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym w ich miejscu zamieszkania lub miejscu pracy (art. 42 § 1 kpa), przy czym w razie niemożności doręczania pisma w tych miejscach mogą być one doręczane, w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 kpa). W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 1 kpa). Zasady wskazywania pełnomocnika zamieszkałego w kraju dla stron zamieszkałych za granicą (art. 40 § 4 kpa) jest wtórne wobec sytuacji, gdy osoba zamieszkała za granicą, ustanowiła pełnomocnika zamieszkałego za granicą, który wskazał adres do korespondencji w kraju. Istotą obowiązku z art. 40 § 4 kpa jest bowiem zobowiązanie stron do wskazania możliwości dokonywania im doręczeń w kraju ze skutkiem z art. 40 § 5 kpa, tj. pozostawieniem pisma w aktach ze skutkiem doręczenia. Skoro w niniejszej sprawie wskazany został adres do korespondencji w kraju i doręczanie na ten adres jest skuteczne, nie ma podstaw by domagać się wskazywania wszystkich adresów (zamieszkania i doręczeń) w decyzji. Mają one bowiem znaczenie, jak wyżej Sąd wskazał, dla oceny prawidłowości doręczenia. Z uwagi na charakter sprawy – zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na nieruchomości w [...], fakt zamieszkania właściciela tej nieruchomości za granicą nie ma wpływu na właściwość organów. Organem właściwym w tego typu sprawach jest zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość z przedmiotowym drzewem. Przedmiotem niniejszej sprawy był wniosek o usunięcie drzewa i w tym zakresie z uwzględnieniem faktu, że drzewo zostało przed wydaniem decyzji przez organ I instancji usunięte, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji była prawidłowa. Sumując, skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił.