I SA/Wa 593/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] na skutek wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 30 stycznia 2012 r. odmówił zawieszenia toczącego się przed nim postępowania w sprawie podpadania nieruchomości stanowiących dawną własność Spółki P. pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, iż w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego pozwalającego na zawieszenie przedmiotowego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwana dalej k.p.a. Wojewoda doręczając powyższe postanowienie stronom postępowania pouczył je, iż na powyższe rozstrzygnięcie przysługuje zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zażalenie na powyższe postanowienie zgodnie z zawartym pouczeniem wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując powyższe zażalenie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 oraz z art. 101 § 3 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 strona ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania tylko w przypadku enumeratywnie wyliczonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego dla możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania konieczne jest istnienie podstawy prawnej, która uprawniałaby do wniesienia takiego zażalenia. Minister wskazał, iż kodeks postępowania administracyjnego w art. 101 § 3 przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy wszczęcia zawieszonego postępowania nie wskazując jednocześnie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Wobec powyższego wynikła konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Na potwierdzenie powyższego Minister przytoczył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/11. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. reprezentowana przez adwokata P. B. zarzucając naruszenie: - art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1126) poprzez jego błędne niezastosowanie i zastosowanie w jego miejsce art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18); - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego odnoszącego się do kwestii intertemporalnych stosowania art. 101 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte i było w toku przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) nowelizującej wskazany przepis. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania, jednocześnie pouczając stronę o możliwości zaskarżenia postanowienia w drodze zażalenia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ograniczył się do przywołania art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu aktualnie obowiązującym oraz postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 oraz WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/11. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia należy uznać za niewystarczające, a stanowisko w nim wyrażone za nieprawidłowe. W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że powołane orzeczenie WSA w Warszawie pozostaje bez związku z niniejszą sprawą, albowiem o ile przedmiot zaskarżenia jest tożsamy z niniejszą sprawą - postanowienie o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, o tyle skarga została odrzucona wskutek braku jej opłacenia. Z kolei pierwsze z cytowanych orzeczeń (WSA w Białymstoku) nie odnosi się do kwestii intertemporalnych, które mają w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, tj. w jakim brzmieniu należy stosować art. 101 § 3 k.p.a. w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), której to kwestii organ odwoławczy w ogóle nie rozważył. W związku z tym zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada prawu, gdyż nie odpowiada zasadom wyrażonym w treści art. 107 § 3, a konkretnie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego. Odnosząc się do kwestii prawidłowości stanowiska organu skarżąca podkreśliła, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku Prezydenta Miasta K. działającego w imieniu Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K. z dnia 12 grudnia 2005 r., sprecyzowanego pismem z dnia 9 lutego 2009 r. i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustaw) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) było ono w toku. Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparł się na brzmieniu Kodeksu postępowania administracyjnego nadanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), a nie na brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1126), co byłoby zasadne biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2009 r., a więc przed nowelizacją. Z racji braku przepisów przejściowych w tym zakresie należy przyjąć ogólną zasadę, zgodnie z którą przepisy nowej ustawy stosuje się wyłącznie do postępowań wszczętych po nowelizacji, wszczęte zaś wcześniej i niezakończone prowadzi się w oparciu o dotychczasowe brzmienie przepisów. W związku z tym zdaniem skarżącej organ powinien zastosować art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu z 1998 r., a nie w brzmieniu obecnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie uznać należy za zasadne co w sposób wyczerpujący uargumentowane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Minister wskazał, iż konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w przedmiotowej sprawie wynika z przepisów prawa, a fakt udzielania przez Wojewodę błędnego pouczenia nie może stanowić o uprawnieniach strony postępowania wykraczających poza ramy ustawowe. W odniesieniu do naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2011 r., nr 6, poz. 18) Minister wskazał, iż fakt wszczęcia postępowania administracyjnego przed datą wejścia wskazanej ustawy w życie jest bez znaczenia. Wedle organu kwestia ta nie wymaga uzasadnienia ze względu na swoją bezsporność, jednakże ze względu na podniesiony zarzut przez skarżącą naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, iż organy administracji są związane przepisami prawa obowiązującymi w momencie wydawania określonego rozstrzygnięcia. Natomiast przepisy prawa, które utraciły moc wiążą organy administracji jedynie w zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, gdy jakieś określone czynności, czy zdarzenia nastąpiły w czasie ich obowiązywania i koniecznym jest dokonanie oceny ich skutków prawnych. Odnośnie kwestii intertemporalnych Minister wskazał, iż brak zamieszczenia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. nie budzi wątpliwości co do okresu obowiązywania zmienionych przepisów, gdyż w polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Wobec powyższego milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K.30/2006). Wobec powyższego Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11. działu II. k.p.a. (dotyczącym zażaleń), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ I instancji w dniu [...] marca 2012 r. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W związku z powyższym odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organ art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1126) poprzez jego błędne nie zastosowanie i zastosowanie w jego miejsce art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) stwierdzić należy, iż stanowisko skarżącej jest błędne. Ustawa zmieniająca z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 18, z późn. zm.) nie zawiera poza przepisem zastrzegającym dotychczasową formę prawną rozstrzygnięcia dla spraw, w których przed nowelizacją została wydana decyzja (art. 3) żadnych innych przepisów przejściowych (intertemporalnych). Wobec tego, zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa nie ma przeszkód do zastosowania zmienionego prawa w zakresie norm proceduralnych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Jest to przy tym zgodne z wykładnią celowościową i systemową tych przepisów ustawy nowelizacyjnej, których wprowadzenie służy urzeczywistnieniu wynikającej z art. 12 kpa wspomnianej zasady szybkości postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii intertemporalnych stosowania art. 101 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, iż wskazuje to jedynie na niezachowanie należytej dbałości, jednakże nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem motywy podjętego postanowienia są w tym uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie ww. przepisów, powstałe w istocie na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne. Sąd nie mógł przy tym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika podniesionym na rozprawie, wyrazić stanowiska, co do zasadności odmowy zawieszenia postępowania, jako że przedmiotem zaskarżenia było jedynie postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.