VI SA/Wa 1662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 9 maja 2013 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także "skarżąca", "skarżąca spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej także: "Przewodniczący KRRiT"), z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz poprzedzające je postanowienie ww. organu, z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w sprawie umorzenia postępowania. Powyższe akty administracyjne zostały wydane na skutek wniosku skarżącej z dnia 3 września 2012 r. w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" na kolejny okres. Skarżąca spółka składając przedmiotowy wniosek w trybie art. 35a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011r nr 43, poz. 226, ze zm.) – dalej jako "u.r.t.", w dniu 16 listopada 2012 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, ze zm.) – dalej jako "u.s.d.g.", wystąpiła z wnioskiem o doręczenie nowej decyzji koncesyjnej. Według strony skarżącej, od dnia 3 września 2012 r. tj. od daty złożenia wniosku o udzielenie koncesji, organ nie rozstrzygnął sprawy, ani nie poinformował wnioskodawcy o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania. W tym stanie rzeczy - w ocenie skarżącej spółki - wobec upływu terminów do rozpatrzenia sprawy miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem w dniu 3 listopada 2012 r. zapadło rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącej spółki, tzn. Przewodniczący KRRiT wydał nową decyzję koncesyjną w takim właśnie trybie. W odpowiedzi na żądanie skarżącej organ wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. którym umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Powołując się na treść art. 105 § 1, w zw. z art. 123 § 1 i art. 142 k.p.a. organ stwierdził jego bezprzedmiotowość wobec trwającego postępowania w sprawie przedłużenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" na nowy okres, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 30 sierpnia 2012 r. Wobec powyższego - zdaniem organu - nowe postępowanie w tej samej sprawie nie może być prowadzone. Ponadto organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził brak podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie trybu określonego w art. 11. ust. 9 u.s.d.g., w zw. z treścią art. 35 k.p.a. Jednocześnie organ w wydanym postanowieniu zawarł pouczenie o braku możliwości złożenia odwołania (zażalenia) od podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, w zw. z zakwalifikowaniem pisma z dnia 16 listopada 2012 r. w sprawie doręczenia nowej decyzji koncesyjnej, jako wniosku o udostępnienie akt sprawy, którego organ nie mógł rozpoznać z ww. powodów. W odwołaniu od postanowienia organu I instancji, mającego postać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca zakwestionowała przyjęty przez ten organ tryb rozpatrzenia sprawy oraz nie zgodziła się z zaprezentowaną argumentacją prawną. Wskazała na niewłaściwą formę podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w jej ocenie powinno mieć w przypadku umorzenia postępowania formę decyzji oraz na przysługujący jej środek odwoławczy, z uwagi na treść art. 127 § 3 k.p.a. oraz nadrzędną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreśliła, iż przyjęte przez organ rozstrzygnięcie nie ma związku z jej wnioskiem, który nie dotyczył kwestii udostępnienia akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, lecz jej merytorycznego załatwienia w postaci wydania (doręczenia) decyzji koncesyjnej, o którą wnioskowała w dniu 30 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi, postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. organ na podstawie art. 134, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez skarżącą powyższego wniosku, w uzasadnieniu wskazując, iż możliwość złożenia odwołania w formie ponownego rozpoznania sprawy przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięcia mającego postać decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. Na powyższe postanowienia Prezesa KRRiT została złożona w dnu 9 maja 2013 r. za pośrednictwem ww. organu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona podtrzymała zasadniczo stanowisko prezentowane na etapie postępowania administracyjnego. Wskazała na nieprawidłowe zastosowanie w przeprowadzonych postępowaniach administracyjnych przepisów k.p.a. oraz niezastosowanie trybu określonego przepisem art. 11 ust. 9 u.s.d.g. podkreślając, iż w ustawie o radiofonii i telewizji oraz w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych brak jest normy, która wyłączałaby zastosowanie ww. regulacji w przypadku przedmiotowej sprawy. Wskazała ponadto na związek ze zmianą przepisów u.r.t. w zakresie wysokości należnych opłat, z tytułu udzielanych przez Prezesa KRRiT koncesji, które to opłaty w przypadku rozpoznania wniosku skarżącej spółki w późniejszym niż ustawowy terminie, będą wielokrotnie mniej dla niej korzystne. Dlatego też Strona skarżąca poczyniła stosowne kroki prawne w celu spowodowania doręczenia spółce właściwej tj. zgodnej z prawem decyzji. W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie ze względu na niedopuszczalność złożonego do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Przewodniczący KRRiT stwierdził brak w przepisach postępowania administracyjnego regulacji dotyczącej doręczania decyzji, gdyż czynność doręczenia decyzji jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną. Dlatego też w jego ocenie wniosek w tym zakresie został słusznie zakwalifikowany jako postępowanie incydentalne w kwestii udostepnienia akt sprawy i w tym charakterze rozpoznany. Ponadto organ stwierdził, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym brak jest w u.r.t. wyraźnego odesłania do art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem organu, art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie znajduje zastosowania w sprawach o udzielenie/zmianę koncesji prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT, na potwierdzenie czego przytoczył stosowne orzecznictwo sądowe. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał także na okoliczność zawieszenia w dniu [...] lutego 2013 r. postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie przyznania nowej koncesji, w związku z toczącym się odrębnym postępowaniem w sprawie zmiany posiadanej przez skarżącą spółkę koncesji nr [...] (z okresem obowiązywania do 29 sierpnia 2020 r.) na rozpowszechnianie ww. programu telewizyjnego. Okoliczność ta w ocenie organu ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku skarżącej w sprawie koncesji na kolejny okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. 1 poz. 270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie T. sp. z o.o. zaskarżyła wskazane postanowienia Prezesa KRRiT, gdyż w ich wyniku nie został uwzględniony jej wniosek o doręczenie decyzji ww. organu, wydanej w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W ocenie skarżącej ze względu na dyspozycję powołanego przepisu decyzja została wydana już w dniu [...] listopada 2012 r., tj. po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ administracji. W ocenie Sądu kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem działania organu w badanej sprawie. Przedmiotem rozpoznania jest bowiem zagadnienie o proceduralnym, a nie materialnoprawnym charakterze, jakie stanowi podjęte przez organ rozstrzygnięcie (załatwienie) sprawy, w formie postanowienia o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz o niedopuszczalności wniesienia w takim przypadku środka odwoławczego. Takie działanie organu jest bowiem błędne ze względu na dokonaną kwalifikację żądania skarżącej, jako wniosku o udostępnienie akt postępowania wszczętego w sprawie przedłużenia posiadanej przez nią koncesji na kolejny okres, jak również co do sposobu załatwienia wniosku i wydania w tym przedmiocie postanowienia o umorzeniu postępowania bez możliwości wniesienia środka odwoławczego. Uznanie żądania skarżącej w istocie za rodzaj zagadnienia wstępnego (pobocznego) w rozpatrywanej sprawie nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach postępowania administracyjnego, ani w treści skarżonego postanowienia. Nie stanowi go w szczególności stwierdzony przez organ brak w procedurze administracyjnej trybu rozpoznania wniosku o doręczenie decyzji, z uwagi na materialno-techniczny charakter takiej czynności. Podjęte w tej sytuacji przez organ rozstrzygnięcie (tj. umorzenie w tym zakresie postępowania) nie odpowiada zakresowi oraz treści żądania strony skarżącej, domagającej się załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty tj. wydania określonej decyzji koncesyjnej. Przesądza o tym jednoznacznie wskazana podstawa prawna żądania strony postępowania administracyjnego, tj. przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Podkreślić należy, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej w dniu 3 września 2012 r., i jak organ sam przyznaje było w toku, w związku z czym – mając na uwadze żądanie strony - postępowanie można było umorzyć jedynie w całości, a nie w części, oraz ze względu na inne przesłanki niż wskazana w treści postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. jego bezprzedmiotowość. Strona we wniosku z dnia 30 sierpnia 2012 r. wyraźnie żądała załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, wskazując na podstawę prawną swojego żądania, co nie znalazło odzwierciedlenia w niedookreślonej i nie mającej żadnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii dostępu do akt postępowania koncesyjnego. Jednocześnie jednak wydane postanowienie miało charakter rozstrzygający co do meritum sprawy, gdyż umarzając w tym przedmiocie postępowanie organ pozbawił skarżącą prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji, co stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Tym samym strona została pozbawiona w ramach całego postępowania administracyjnego możliwości dochodzenia swoich racji co do meritum sprawy, tj. wydania tzw. milczącej decyzji przez organ, które wywiodła wprost z przepisów u.s.d.g. Słusznie wskazuje skarżąca, iż organ winien w takim przypadku (kończąc postępowanie) wydać decyzję, od której przysługiwał jej środek odwoławczy w postaci ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Tymczasem w ocenie organu główne postępowanie (w sprawie przedłużenia koncesji) toczyło się nadal i zostało wstrzymane (zawieszone) dopiero postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., w związku z wystąpieniem w rozpoznawanej sprawie innego zagadnienia o charakterze wstępnym. W ocenie Sądu takie działanie organu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i sprowadza się do nierozpatrzenia w istocie wniosku skarżącej, którego podstawę prawną stanowił przepis art 11 ust. 9 u.s.d.g., w zw. z 35 k.p.a. W sytuacji, gdy organ stwierdził, jak wynika z uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień, iż powołane przepisy u.s.d.g. nie mają w tym przypadku zastosowania, winien z uwagi na wskazane przez skarżącą przekroczenie obowiązujących terminów załatwiania spraw administracyjnych, potraktować wniosek skarżącej z dnia 16 listopada 2012 r. jako pismo stanowiące ponaglenie, w związku z zaistniałą bezczynnością organu (brakiem po jego stronie jakichkolwiek działań, w szczególności podejmowanych w związku z koniecznością przedłużenia postępowania, w tym informowania strony o stanie sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia). Słusznie wskazuje strona skarżąca na naruszenie w tym zakresie art. 35, a tym samym ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 11 oraz 12 k.p.a. W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych oraz prawnych badanej sprawy należało stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał jej we właściwy sposób, gdyż brak było podstaw do umorzenia postępowania w formie skarżonego postanowienia, w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 16 listopada 2012 r. Obowiązkiem organu będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony skarżącej z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. rozstrzygnął, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 6