I SA/Sz 471/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesiane gruntów rolnych na 2005 rok, po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 października 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na skutek wniosku J. M. z dnia [...] r. oraz jego oświadczenia z dnia [...] r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. (dalej "Kierownik ARiMR"), wydał w dniu [...] r. decyzję, w której przyznał J. M. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie [...] zł. Następnie pismem z dnia 28.06.2009 r. J. M. zwrócił się do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. W piśmie tym wyjaśnił, że [...] r. złożył wniosek o pozwolenie na zalesienie gruntów rolnych leżących w obrębie ewidencyjnym P., gmina G. Wskazał, że po uzyskaniu decyzji akceptującej powyższy wniosek, założył uprawę leśną na działkach nr [...] o powierzchni [...] ha oraz na działce [...] o powierzchni [...] ha. Podał, że w dniu [...] r. uzyskał decyzję o zatwierdzeniu aktualizacji klasyfikacji, która dotyczyła zalesienia gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich działki nr [...], natomiast uprawa na działce [...] otrzymała symbol klasyfikacyjny 3-4, czyli została oceniona jako nieudana, z powodu występowania osutki sosny, smolika oraz tego, że skład gatunkowy uprawy nie jest zupełnie zgodny z planem zalesienia. W związku, z tym, że uprawa na wskazanej działce została uznana za nieudaną, J. M. zwrócił się o rozdział decyzji nr [...] z dnia [...] r. na dwie części, tzn. pierwszą dotyczącą działki nr [...] oraz drugą – dotyczącą działki nr [...]. Prośbę swoją uzasadnił tym, że nie jest w stanie ponieść kosztów, które byłyby wynikiem "anulowania decyzji o zalesieniu potraktowanej całościowo". Jednocześnie poprosił, aby w razie uwzględnienia jego prośby, rozłożono zwrot kosztów uprawy nieudanej na raty lub potrącanie tych kosztów dochodów należnych mu za uprawę działki nr [...]. Zwrócił się również do organu z prośbą o sugestie dotyczące możliwych sposobów rozwiązania przedstawionego problemu. Powyższe pismo Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. przekazał zgodnie z właściwością do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz., jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Pismo wpłynęło do Kierownika ARMiR dnia [...] r. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu J. M. płatności na zalesianie gruntów rolnych. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 kodeksu postepowania administracyjnego ( dalej k.p.a.). Natomiast jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania podano fakt, iż w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. wydał decyzję, w której przyznał J. M. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie [...] zł , zaś dnia [...] r. do Biura Powiatowego ARMiR w Sz. wpłynęło oświadczenia Pana J. M. Wskazano, że J. M. poinformował w nim, iż w dniu [...] r. otrzymał protokół z oceny udatności upraw leśnych, z którego wynika, że działka [...] otrzymała symbol 3-4, czyli została oceniona jako nieudana. Powyższe zdaniem Kierownika ARMiR wskazywało, iż zachodzą przesłanki do wznowienia postepowania. W dniu [...] r. Kierownik ARMiR wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych wydanej na rzecz J. M. Za podstawę prawną wydania decyzji odmawiającej uchylenia podał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że została ona wydana po przeprowadzeniu określonego w art. 149 k.p.a. postępowania, wszczętego z urzędu postanowieniem z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że biorąc pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a należy wskazać, że "w przypadku odmowy w całości przekwalifikowania przynajmniej jednej z działek ze względu na brak udatności uprawy leśnej, przedmiotowe okoliczności powstały po dniu wydania decyzji przyznającej płatność." Dalej wskazał, że mając na uwadze brzmienie powyższego przepisu (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] r o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych, wydanej na rzecz J. M. – w kontekście przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. M. W odwołaniu wskazał, że wbrew wydanemu rozstrzygnięciu istniały podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji. Podniósł, iż już w 2005 r. chorował na chorobę niedokrwienna serca, którą zdiagnozowano u niego dopiero w 2008 r., jednak cała sytuacja miała wpływ na udatność uprawy, gdyż nie był w stanie zająć się tak dużym obszarem upraw. Wobec powyższego dopiero w odwołaniu podniósł, iż zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji. Wskazał też, że jedna uprawa się udała, stąd zwrot przyznanych płatności w całości naruszyłby słuszny interes obywateli opisany w art. 7 k.p.a. Do odwołania dołączył dwie karty leczenia szpitalnego z 2009 roku. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] r. W treści uzasadnienia wskazał, że zaskarżona decyzja Kierownika ARMiR została wydana w trybie wznowienia postępowania, a nadto, że podstawą wznowienia postepowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. oświadczenie J. M. o braku udatności uprawy leśnej względem działki [...]. Organ wskazał też na przywołane w odwołaniu okoliczności choroby J. M., która miała u niego wystąpić już w 2005 r. Organ odwoławczy uznał, iż żadna ze wskazanych okoliczności nie stanowiła podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nadto dokonał analizy pod kątem spełniania przesłanek do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 6-8 k.p.a. i w efekcie uznał, że w niniejszej sprawie brak podstaw wznowieniowych, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji Kierownika ARMiR w mocy. Na powyższą decyzję J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jako podstawy zaskarżenia wskazując: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne założenie, iż w niniejszej sytuacji nie zaszła przesłanka wznowienia wyrażona w tym przepisie, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie nakazu uwzględniania słusznego interesu obywatela, - naruszenie wyrażonej w art. 8 zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, - naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, - naruszenia art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. nakazujących w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn wskazanych w jej treści. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził opisane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenia prawa procesowego. Przystępując do oceny sprawy należy wskazać, iż postępowanie organów w niniejszej sprawie od samego początku dotknięte było wadliwością, zaś organ odwoławczy nie dostrzegł błędów postepowania organu I instancji i utrzymał w mocy decyzję, która w ogóle nie powinna zostać wydana. Otóż jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] r. J. M. zawarł wniosek "o rozdział decyzji nr [...] z dnia [...] r. na dwie części, tzn. pierwszą dotyczącą działki nr [...] oraz drugą – dotyczącą działki nr [...]". Tymczasem organ przedwcześnie uznał, iż przedmiotowe żądanie strony dotyczy wznowienia postępowania na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. J. M. we wniosku o wszczęcie postepowania nigdzie nie wskazał, że domaga się wznowienia postępowania, nigdzie też we wniosku nie wskazał, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Za taką okoliczność nie sposób uznać wskazanego we wniosku faktu, iż w 2009 r. uprawa na działce [...] otrzymała symbol klasyfikacyjny 3-4, czyli została oceniona jako nieudana. Okoliczność ta bowiem nie istniała w dniu wydawania decyzji z dnia [...]r., a przede wszystkim J. M. we wniosku wcale na to nie wskazywał. Tym samym organ nie mając podstaw, aby wznawiać postępowanie dotyczące decyzji, w której przyznał J. M. płatności na zalesianie gruntów rolnych na działkach nr [...] oraz [...] z dnia 3 sierpnia 2005 r. wznowił je i to nie na wniosek, lecz z urzędu, po czym w wydanej decyzji potwierdził, iż istotnie nie było podstaw do wznowienia postępowania. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. organ może również wydać postanowienie o odmowie wznowienia postepowania. Jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Jeśli warunki powyższe nie są zachowane organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postepowania, nie zaś wszczynać je i wydawać decyzję. Tymczasem należy zauważyć, że w niniejszej sprawie strona we wniosku domagała się "rozdziału decyzji na dwie części" z których każda miała dotyczyć innej działki, co w przekonaniu Sądu mogło też oznaczać wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji w innym trybie. Strona nigdzie nie wspomniała o "wznowieniu postepowania". Dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, w której organ przyjął, iż nie może jej uchylić, bo nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 lit 5 k.p.a., Skarżący przedstawił okoliczności mające usprawiedliwić zasadność wskazanej w tym przepisie przesłanki w postaci choroby serca, mającej istnieć już w 2005 r. Na okoliczności te jednak w ogóle nie wskazywał we wniosku. Należy wreszcie też wyjaśnić, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje różnego rodzaju tryby uchylania decyzji ostatecznych, nie tylko poprzez wznowienie postępowania. Dla przykładu można tu wskazać art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady informowania wynika m.in. obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie do zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Tymczasem organ I instancji zamiast rozpoznać wniosek strony po uprzednim wezwaniu do jego sprecyzowania, z niewiadomych powodów wydał z urzędu postanowienie o wznowieniu postępowania, po czym w decyzji potwierdził, iż w istocie nie było do przedmiotowego wznowienia postępowania żadnych podstaw. Taką zaś wadliwą decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy. Ustalony sposób załatwienia sprawy przez organy obu instancji wobec wyżej wskazanych uregulowań Sąd uznał za nieprawidłowy. W ustalonych okolicznościach bowiem nie sposób uznać, aby organy do dnia dzisiejszego w sposób prawidłowy rozpoznały wniosek strony z dnia 28.06.2009 r. mimo upływu 6 lat od jego złożenia. Tylko na marginesie należy wskazać, że strona we wniosku o zmianę decyzji podała inną datę wydania jak i sygnaturę decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych niż ta której dotyczyło postępowanie. Jakkolwiek z treści wniosku można domyślać się, że chodzi o decyzję z dnia [...] r. to organ również w tym zakresie winien wezwać stronę do wyjaśnienia zmiany jakiej decyzji dotyczy żądanie, nie ma bowiem w aktach sprawy decyzji nr [...] z dnia [...] r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zobowiązane są uwzględnić powyższe wskazania Sądu i rozpoznać wniosek strony po uprzednim wezwaniu do jego sprecyzowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.