II SA/Ke 445/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. C. i U. P. na decyzję Wojewody z dnia 19 marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz U. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 19 marca 2015 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 27 marca 2015 r., Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania K. C. i U. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 13 stycznia 2015 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W., gm. W., obręb 15, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 16/10 o pow. 0,21 ha, nr 95/2 o pow. 1,03 ha, nr 95/7 o pow. 0,09 ha, nr 97/5 o pow. 0,48 ha oraz nr 95/6 o pow. 0,51 ha, stanowiącej współwłasność K. C. oraz nieżyjącego W. C., poprzez udzielenie Spółce Gazownictwa, zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji Sandomierz-Ostrowiec Świętokrzyski wraz z linią światłowodową. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że w dniu 28.04.2014r. Spółka Gazownictwa wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie w trybie art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości, wskazując, że nieruchomość ta stanowi, stosownie do Aktu Własności Ziemi z dnia 25.07.1978r., współwłasność K. C. oraz W. C., który zmarł w dniu 1.11.2012r. Ponieważ postępowanie spadkowe po zmarłym nie zostało przeprowadzone, nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny. W dniu 26.06.2014r. Starosta ogłosił o zamiarze ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ogłoszenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa, na jego stronie internetowej i w serwisie "Monitor Polski". W terminie 2 miesięcy od ogłoszenia nikt nie przedstawił swoich praw do nieruchomości. Jednocześnie, zawiadomieniem z dnia 26.11.2014r. organ poinformował K. C. i jej pełnomocnika U. P. o wszczęciu w dniu 10.11.2014r. postepowania w niniejszej sprawie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 124a w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("ugn"): w pkt 1 orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie ww. zezwolenia; w pkt 2 wskazał konkretny przebieg linii gazociągu; w pkt 3 zobowiązał każdorazowego właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń; w pkt 4 zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót, wskazując, że jeżeli będzie to niemożliwe albo spowoduje nadmierne koszty, bądź zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody; w pkt 5 wskazał, że decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W odwołaniu K. C. i U. P., będąca pełnomocnikiem K. C. i traktowana przez organ jako domniemana spadkobierczyni zmarłego współwłaściciela, zakwestionowały ustalenie organu, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest nieuregulowany. W konsekwencji wydanie decyzji w trybie art. 124a ugn było przedwczesne, ponieważ nie było poprzedzone rokowaniami między inwestorem a właścicielami. Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...], w którym dopuszczono realizację gazociągu wraz z obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną. Spełniony zatem został podstawowy warunek wynikający z art. 124 ugn. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne w sposób właściwy dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ugn, tj. postępując zgodnie z dyspozycją art. 114 ust. 3, art. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2 ugn oraz art. 49 Kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość posiada niewątpliwie nieuregulowany stan prawny, ponieważ jeden z jej dotychczasowych współwłaścicieli nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. Organ administracji publicznej nie jest zaś uprawniony do ustalania kręgu spadkobierców. W konsekwencji organ nie miał możliwości przeprowadzenia rokowań w sposób prawidłowy, tj. ze wszystkimi współwłaścicielami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. C. oraz jej córka U. P., występująca jednocześnie jako skarżąca i pełnomocnik K. C., wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosły, że w piśmie z dnia 11.12.2013r. organ I instancji został poinformowany o pełnej liście spadkobierców W. C. wraz z adresami. Oprócz skarżących do kręgu spadkobierców należą jeszcze W. C. i K. C. Tymczasem organ jako stronę traktował jedynie K. C. Skarżące wskazały, że w dniu 5.03.2015r., a więc jeszcze przed zakończeniem postępowania odwoławczego, inwestor podpisał umowy z trojgiem spadkobierców W. C. i przesłał je przy piśmie z dnia 12.03.2015r. na adres U. P.. Umowę wysłaną do K. C., z uwagi na jego zamieszkanie w USA, podpisaną przez adresata, inwestor otrzymał dopiero w dniu 20.04.2015r. W dniu 20.03.2015r. U. P. złożyła w Urzędzie Wojewódzkim kopię pisma inwestora z dnia 12.03.2015r. Ponadto organ odwoławczy już wcześniej wiedział o pomyślnie zakończonych negocjacjach między inwestorem a wszystkimi spadkobiercami W. C. U. P. zgłaszała zaś ustnie prośbę o przedłużenie terminu wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że inwestor zawarł umowy cywilnoprawne jedynie z domniemanymi spadkobiercami W. C., a nie z właścicielami nieruchomości. Przy piśmie z dnia 17.06.2015r. U. P. złożyła kserokopie aktu notarialnego z dnia 16.06.2015r. zawierającego protokół dziedziczenia oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 16.06.2015r., z którego wynika, że spadek po W. C. nabyli na podstawie ustawy wprost: K. C., U. P., K. C. i W. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Zgodnie z art. 124 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej "ugn", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 (ust. 3 zd. 1). Stosownie zaś do treści art. 124a tej ustawy, przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja będą przedmiotem niniejszej sprawy, tj. budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z linią światłowodową mieści się w katalogu inwestycji wymienionych w art. 124 ust. 1 ugn. Ponadto bezsporne jest, że przebieg planowanej inwestycji pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2012 r. poz. 82 ze zm.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast prawidłowość ustaleń organu co do uznania, że przedmiotowa nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny, a w konsekwencji co do wyczerpania możliwości uzyskania zgody właścicieli nieruchomości (względnie spadkobierców) na podjęcie określonych w zaskarżonej decyzji działań celem realizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca w art. 124 ust. 1 ugn ustawodawca użył określenia "zgoda" właściciela, a w ust. 3 zawarł wymóg przeprowadzenia "rokowań". Dopiero negatywny wynik rokowań (brak zgody właściciela) upoważnia starostę do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Obowiązek przeprowadzenia rokowań stanowi konsekwencję zasady ochrony własności (art. 112 ust. 3 ugn). Nie może w obrocie prawnym funkcjonować decyzja ograniczająca sposób korzystania nieruchomości, w sytuacji gdy właściciel wyraża zgodę na takie właśnie ograniczenie. Rokowania, a ściślej negocjacje, to jeden ze sposobów zawarcia umowy, jakie przewiduje dział II, tytułu IV, księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. Ani w Kodeksie cywilnym, ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie formalizuje negocjacji. W konsekwencji zakres, formę i przebieg negocjacji pozostawiono woli stron. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi, ani właścicielom nieruchomości wymogu uzasadniania swojego stanowiska. Tym niemniej zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn wymaga dokonania przez starostę analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 924/09). Jak wynika z akt sprawy pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości obejmującej działki nr 16/10, 95/2, 95/7, 97/5 oraz 95/6, tj. K. C. i W. C., prowadzone były od lipca 2011 r. rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. W piśmie z dnia 28.01.2012r. pełnomocnik właścicieli, U. P., poinformowała o braku zgody na budowę gazociągu. W piśmie z dnia 29.05.2012r. właściciele nadal nie wyrażali zgody na inwestycje, pomimo modyfikacji oferty przez inwestora. Oświadczyli, że stanowisko to jest ostateczne. W dniu 29 .04.2013r. inwestor wystosował do właścicieli pismo, w którym zaproponował wyższe wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu niż zawarte w operatach szacunkowych. W odpowiedzi K. C. poinformowała, że jej mąż W. C. zmarł w dniu 1.11.2012r., a jego spadkobiercami są obok wdowy K. C., W. C. i U. P.. Następnie, po wymianie korespondencji między inwestorem a U. P., w dniu 31.12.2013r. inwestor wystosował do U. P. pismo, w którym zaakceptował w pełni i uwzględnił zgłoszone przez nią uwagi, przesyłając w załączeniu projekty umów. Jednocześnie załączył do ww. pisma wzory oświadczeń woli spadkobierców W. C., że są oni jedynymi jego spadkobiercami. Brak odpowiedzi do dnia 28.04.2014r. ze strony K. C. i pozostałych spadkobierców W. C. upoważniał inwestora do uznania, że rokowania zakończyły się niepomyślnie i wystąpienia do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Na etapie postępowania odwoławczego okazało się jednak, że zarówno K. C., jak i pozostali spadkobiercy W. C. podpisali umowy cywilnoprawne zawierające ich zgodę na proponowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy został o tym poinformowany w piśmie złożonym przez U. P. w dniu 20.03.2015r. Do pisma tego załączono pismo inwestora z dnia 12.03.2015r., z którego wynika, że inwestor odsyła U. P. 4 egz. podpisanych umów wejścia na teren celem budowy gazociągu i dziękuje za wyrażenie zgody na umieszczenie gazociągu. W dacie złożenia ww. pisma postępowanie odwoławcze było już jednak zakończone, z uwagi na wydanie decyzji z dnia 19.03.2015r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonują zarówno umowy cywilnoprawne zawierające zgodę jednej współwłaścicielki nieruchomości oraz zgody spadkobierców drugiego ze współwłaścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jak i decyzja administracyjna dotycząca tego samego przedmiotu, wydana w trybie art. 124a w zw. z art. 124 ust. 1 ugn. Sytuacja taka jest niedopuszczalna w świetle cyt. powyżej przepisów prawa. Inwestor nie kwestionuje, że podpisał umowy ze wszystkimi osobami mającymi tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty w błędnym przekonaniu, że rokowania pomiędzy inwestorem a tymi osobami zakończyły się niepomyślnie. Dopiero bowiem po wydaniu decyzji uzyskał informację o pomyślnie zakończonych rokowaniach i podpisaniu umów cywilnoprawnych. Wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Opisana sytuacja, ponieważ spełnia przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, obligowała Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 Ppsa. O kosztach, na które złożył się wpis w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, w szczególności uwzględni to, że inwestor podpisał umowy cywilnoprawne ze wszystkimi osobami mającymi tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście weźmie również pod uwagę treść Aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 16.06.2015 r., złożonego przy piśmie skarżącej z dnia 17.06.2015r.