III SAB/Lu 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. C. i A.C. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzenie zmiany w operacie gruntów i budynków I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku K. C. i A. C. z dnia [...] grudnia 2014 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. C. i A. C. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 grudnia 2014 r. M. L., K. C. i A. C., współwłaścicielki działki nr [...] (obręb [...]-Z. m. L., arkusz [...]), wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla ww. obrębu i działki. Ponadto właścicielki wniosły o wprowadzenie zmiany w operacie w zakresie sprostowania błędu geodety co do przebiegu granic i powierzchni działki, zgodnie z zapisem w księdze wieczystej w trybie art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.; dalej jako: P.g.k. lub ustawa). W uzasadnieniu wniosku właścicielki wskazały, że w listopadzie 2014 r. podczas zleconych przez siebie czynności wznawiania granic dowiedziały się o przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zakończonej decyzją (operatem) Prezydenta Miasta [...] nr [...]. W wyniku tych działań została pomniejszona powierzchnia ich działki o 308 m2 oraz zostały zmienione dotychczasowe punkty graniczne. Właścicielki podniosły, że nie wiedziały, ani nie brały udziału w modernizacji. Ich zdaniem geodeta przeprowadzający modernizację popełnił błąd zmieniając szerokość i długość działki, co skutkowało zmianą punktów granicznych i pomniejszeniem powierzchni działki. Właścicielki powołały się na wcześniej prowadzone pomiary związane z przeprowadzonym na działce [...] uwłaszczeniem (1975 r.), rozgraniczeniem z działką nr [...] (1994 r.) oraz podziałem nieruchomości i częściowym jej podziałem w 1996 r. Wskazały, że w akcie notarialnym ze sprzedaży części nieruchomości (działki [...]) jest zapis o służebności przejazdu przez działkę [...] istniejącą drogą wzdłuż zachodniej granicy działki o szerokości 2 metry na rzecz właścicieli działki nr [...]. Zdaniem wnioskodawczyń, logiczne jest, że gdyby istniała inna droga dojazdowa, ustanowienie służebności nie byłoby potrzebne. Właśnie o tę część działki, która stanowi służebność przejazdu do działki nr [...] geodeta pomniejszył działkę nr [...]. Właścicielki wskazały także, że stan taki jest niezgodny z powierzchnią działki wskazaną w księdze wieczystej i decyzjach podatkowych. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 18 lutego 2015 r. poinformowano strony, że jednym z elementów procesu modernizacji prowadzonej w latach 2008-2009 był ponowny pomiar działek, poprzedzonych ustaleniem przebiegu ich granic w obecności właścicieli gruntów. O czynnościach ustalania przebiegu granic właścicielki były powiadomione prawidłowo. Podjęte przez geodetę w październiku 2008 r. czynności ustalenia przebiegu granic działki [...] z działkami sąsiednimi nie doprowadziły do jednoznacznego, akceptowanego przez strony ustalenia przebiegu granic. Żadna ze współwłaścicielek nie uczestniczyła w czynnościach. Geodeta odnotował rozbieżności i granice przedmiotowej działki oznaczył jako sporne. Dokonano przyjęcia granic działki oraz jej powierzchni bez zmian na podstawie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po zakończeniu pomiarów wykonawca prac opracował projekt operatu, zawierającego wszystkie zmiany w dotychczasowej bazie ewidencji. Projekt ten został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w siedzibę Urzędy, o czym zawiadomiono zgodnie z przepisami. W zawiadomieniu zawarto informację o możliwości zgłaszania uwag do danych, jednak żadna z właścicielek z tego uprawnienia nie skorzystała. Po upływie terminu wyłożenia projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W chwili obecnej zmiana w operacie ewidencji może być dokonana na wniosek właścicielek, w oparciu o odpowiednie dokumenty. Organ nie znalazł podstaw prawnych do przeprowadzenia ponownego pomiaru działki nr [...]. Pismem z 4 marca 2015 r. właścicielki działki nr [...] wezwały Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu ich wniosku z 17 grudnia 2014 r. W ocenie wnioskodawczyń organ bezpodstawnie uchyla się od decyzyjnego załatwienia wniosku. Pismem z tego samego dnia właścicielki wniosły zażalenie na bezczynność do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ uznał je za nieuzasadnione. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że wprawdzie rozpatrzenie wniosku nastąpiło z naruszeniem terminu załatwienia sprawy, ale nie doszło do przewlekłości czy bezczynności Prezydenta. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. K. C. i A. C. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie rozpoznania ich wniosku z 17 grudnia 2014 r. W ocenie skarżących ich wniosek nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem, a pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji jedynie pozoruje załatwienie sprawy. Organ uchyla się od precyzyjnego wyjaśnienia sprawy i próbuje zatuszować błędy geodety popełnione podczas modernizacji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek skarżących nie dotyczył sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną. Ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje w odniesieniu do modernizacji gruntów wydawania decyzji. Jak poinformowano skarżące, właściciele gruntów mogą wystąpić o dokonanie zmian w ewidencji po zleceniu uprawnionemu geodecie opracowania odpowiedniej dokumentacji geodezyjno-prawnej w zakresie przebiegu granic bądź powierzchni działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie spór dotyczy bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek skarżących z dnia 17 grudnia 2014 r. o wznowienie postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] -Z. m. L., arkusz [...] działki nr [...] i wprowadzenia zmiany w operacie w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić, jakiego postępowania wszczęcia żąda skarżąca, nie zaś domniemywać, że wniosek dotyczy tylko wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt II OW 157/13): "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ dopuszczając się naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. błędnie przyjął, że wniosek strony z dnia 14 stycznia 2003 r. obejmował wyłącznie żądanie wznowienia postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji. Tymczasem analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje, iż wnioskodawczynie K. C. i A. C. wystąpiły również o wprowadzenie zmiany w operacie w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki przywołując art. 24a ust. 12 P.g.k. W art. 24a ustawy uregulowany został tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego. Obejmuje on m.in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo- kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 ustawy). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku przez skarżące istniały materialnoprawne przesłanki orzekania w sprawie wszczętej wymienionym wnioskiem. W badanej sprawie skarżące zarzucają Prezydentowi Miasta [...] bezczynność w sprawie rozpoznania ich wniosku. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). W ocenie sądu zarzuty skarżących co do bezczynności postępowania Prezydenta są zasadne. Jak wskazano wyżej, wniosek skarżących z 17 grudnia 2014 r. zainicjował postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia o ich żądaniu o wznowienie postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków i wprowadzenie zmiany w operacie. Wymagało to zbadania możliwości wydania rozstrzygnięcia i podjęcia odpowiednich czynności prawnych, w zależności od wyników tego badania. W ramach tych czynności w grę wchodziła odmowa wszczęcia postępowania, wszczęcie i zawieszenie postępowania, rozstrzygnięcie merytoryczne uwzględniające wniosek lub odmawiające jego uwzględnienia. Z akt sprawy wynika, że Prezydent, nie podjął żadnych ze wskazanych czynności zmierzających do jednoznacznego, konkretnego i przewidzianego prawem odniesienia się do istoty żądań skarżących. Prowadził natomiast korespondencję ze skarżącymi nie wzywając jednocześnie do sprecyzowania wniosku z 17 grudnia 2014 r., w celu ustalenia, czy skarżące żądają wznowienia postępowania w konkretnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną czy tez żądają wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian w obowiązującym operacie opisowo kartograficznym obręb [...] –Z. m. L., arkusz [...]. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie całokształt działań Prezydenta podejmowanych w sprawie wniosku skarżących nosi klasyczne, typowe znamiona bezczynności w prowadzeniu postępowania. Prezydent, którego obowiązek działania zaktualizował się w grudniu 2014 r. udzielił jedynie pisemnych ogólnych wyjaśnień na temat przeprowadzonej kompleksowej modernizacji obrębu [...]-Z., ale nie wynikało z nich nic konkretnego w kwestii istoty żądań skarżących. W efekcie po pięciu miesiącach od otrzymania wniosku przez Prezydenta nie ma żadnego rozstrzygnięcia w kwestii tego wniosku – ani odmowy wszczęcia postępowania, ani jego zawieszenia, ani rozstrzygnięcia co do istoty żądań. Brak rozstrzygnięcia wskazuje jednocześnie na bezczynność organu. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym. Strona kierująca żądania do organu ma prawo uzyskać sformalizowaną odpowiedź w formie prawem przewidzianej w rozsądnym terminie. Tych podstawowych standardów Prezydent nie dochował w badanej sprawie. Oznacza to, że Prezydent dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 18 grudnia 2014 r. Jednakże uwzględniając brak jednoznacznego sprecyzowania żądania tego wniosku jak i udzielenie odpowiedzi przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji, wprawdzie zwykłym pismem w lutym 2015 r., należy przyjąć, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W badanej sprawie sąd stwierdził bezczynność w postępowaniu Prezydenta, uznając jednocześnie, że nie miało ono charakteru rażącego. Ponieważ organ do dnia wydania wyroku nie rozpoznał wniosku skarżących, sąd wyznaczył organowi trzydziestodniowy termin do załatwienia wniosku, który zacznie swój bieg od dnia doręczenia akt organowi, po uprawomocnieniu się wyroku (art. 286 p.p.s.a.). Rolą organu będzie w pierwszej kolejności podjęcie działań w celu wyjaśnienia istoty żądań skarżących, a następnie – stosownie do uzyskanych informacji – podjęcie właściwych czynności w formach przewidzianych prawem. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w wysokości 100 zł.